成熟理論的基礎(chǔ)上針對(duì)我國(guó)城市與區(qū)域的發(fā)育狀況開(kāi)展了大量的理論與實(shí)證研究, 另一方面結(jié)合理論研究編制了大量的區(qū)域性規(guī)劃②。所有的這些研究與實(shí)踐為城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的構(gòu)建提供了有力的支持。
41112 　戰(zhàn)略研究不斷發(fā)展
現(xiàn)實(shí)的城市發(fā)展戰(zhàn)略研究,在方法論與內(nèi)容上的不斷完善與豐富為戰(zhàn)略規(guī)劃的構(gòu)建奠定了直接的基礎(chǔ)。城市發(fā)展的戰(zhàn)略研究在我國(guó)并非是近兩年才出現(xiàn)的事物。在1980 年代, 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與城市化的迅速發(fā)展, 對(duì)于城市發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題的研究就已受到一定重視; 進(jìn)入1990 年代, 面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn), 對(duì)于城市發(fā)展的戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性問(wèn)題的研究更是引起一些城市高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視, 例如, 在1990 年初,上海市委、市府主要領(lǐng)導(dǎo)直接抓了《邁向21 世紀(jì)的上?！愤@一經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城市發(fā)展戰(zhàn)略的重大課題研究。而近兩年的城市發(fā)展戰(zhàn)略研究的興起, 無(wú)疑是有著戰(zhàn)略研究的長(zhǎng)期理論與方法論的積累基礎(chǔ)的。
412 　城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制
41211 　規(guī)劃層次的討論
關(guān)于城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃層次或曰地位的討論很多, 然而論點(diǎn)均圍繞著戰(zhàn)略規(guī)劃本身“是”或“否”的問(wèn)題進(jìn)行思考, 都忽略了對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃在什么條件下“是”與在什么條件下“否”的討論, 因此片面性是顯然的。城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的開(kāi)展無(wú)疑應(yīng)當(dāng)有一個(gè)層次問(wèn)題, 這是戰(zhàn)略規(guī)劃開(kāi)展的條件或曰外部銜接問(wèn)題,因而只有條件的限定才能廓清諸多觀點(diǎn), 為戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展和定位帶來(lái)一個(gè)清晰的思路。比較我國(guó)城市總體規(guī)劃編制與調(diào)整的時(shí)效, 本文建議城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃主要應(yīng)在人口規(guī)模大于50 萬(wàn)的大城市和特大城市開(kāi)展, 并建立相應(yīng)的規(guī)劃層次, 擬可以政府政策文件的形式出臺(tái),或與現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃綱要相整合, 形成一個(gè)編制審批層次。中小城市則可在總體規(guī)劃編制過(guò)程中加強(qiáng)前期研究, 而不必設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的戰(zhàn)略規(guī)劃層次。在一定意義上其實(shí)這就是構(gòu)建“大都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃”這一層次③。通過(guò)這樣的劃分則形成:戰(zhàn)略研究可以在任何類(lèi)型和規(guī)模的城市進(jìn)行, 而作為制度化的“戰(zhàn)略規(guī)劃”的制定則有明確的范圍。
41212 　公眾參與和多方面協(xié)商機(jī)制
公眾參與和多方面協(xié)商, 是幾乎所有的規(guī)劃都涉及的話題,戰(zhàn)略規(guī)劃也一樣。作為大都市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性規(guī)劃, 它不是也不應(yīng)僅是部分技術(shù)或政治精英的理性構(gòu)想。公眾對(duì)于城市宏觀發(fā)展的集體理性不僅是規(guī)劃合理性的保障, 也是提高規(guī)劃實(shí)施效率的保障。欲將目前的城市發(fā)展戰(zhàn)略研究提升為城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃, 充分的公眾參與和多元協(xié)商將是一個(gè)不可或缺的實(shí)質(zhì)性要素和程序性環(huán)節(jié)。公眾參與不能僅是停留在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制過(guò)程中的一個(gè)特定階段, 而是應(yīng)體現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃編制的全過(guò)程。這方面借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的做法。如英國(guó)城市規(guī)劃體系中規(guī)定發(fā)展規(guī)劃的編制過(guò)程中必須有三個(gè)月公眾參與, 而在其大都市戰(zhàn)略規(guī)劃(SPG) 編制的六個(gè)階段中接受公眾評(píng)議以及多元協(xié)商占去其中的三個(gè)階段和多半的時(shí)間。公眾參與在香港的全港發(fā)展策略及次區(qū)域發(fā)展策略的制定中體現(xiàn)得更為突出, 事實(shí)上公眾咨詢(xún)是規(guī)劃編制每一階段的必須程序。
城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程, 涉及的領(lǐng)域和部門(mén)眾多, 因此為了能使戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作順暢、高效, 保障多元協(xié)商和公眾參與的切實(shí)開(kāi)展, 需要有合理的程序設(shè)計(jì)并使之制度化。
41213 　程序設(shè)計(jì)的思路和示意
中國(guó)大都市的戰(zhàn)略規(guī)劃要確立其獨(dú)立層次的地位, 形成城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃———城市總體規(guī)劃———詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃編制體系,戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序的確立與完善是前提。
對(duì)于大都市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行總體謀劃, 這個(gè)定位決定了城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制工作程序的復(fù)雜內(nèi)涵。戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序的設(shè)計(jì), 要構(gòu)筑起戰(zhàn)略規(guī)劃的技術(shù)過(guò)程、社會(huì)過(guò)程、政治過(guò)程的復(fù)合框架。
城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制程序, 基本思路為三階段式設(shè)計(jì),即: 戰(zhàn)略規(guī)劃研究的提出、戰(zhàn)略規(guī)劃的研究和建議、戰(zhàn)略規(guī)劃形成和采納(圖2) 。在戰(zhàn)略規(guī)劃的研究與建議的階段, 主要是體現(xiàn)技術(shù)過(guò)程與社會(huì)過(guò)程的結(jié)合,是發(fā)揮規(guī)劃專(zhuān)業(yè)人員的作用及與專(zhuān)家、公眾的互動(dòng)過(guò)程; 而在戰(zhàn)略規(guī)劃的形成與采納階段, 則主要是一個(gè)政治過(guò)程, 政府決策在這一階段中占據(jù)主要地位。基于這一基本思路, 根據(jù)我國(guó)的國(guó)情, 借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的大都市戰(zhàn)略規(guī)劃的編制程序, 本文提出我國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序的框架設(shè)計(jì)

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