行政成本的制度分析
行政成本的制度分析
【 作 者】卓越
【作者簡介】卓越，廈門大學政治學與行政學系副教授
【內(nèi)容提要】運用經(jīng)濟學成本——收益的分析方法是研究行政成本的一個基本思路。政府產(chǎn)生的一個理念設計就是要降低社會交易成本，社會主義國家要以“廉價政府”作為實現(xiàn)目標。講求行政成本可以提高行政效能，降低社會負荷和防止權力腐敗。從制度上分析，行政成本居高不下的原因有：政府行為具有壟斷性質(zhì)；行政績效評估操作困難；行政收入的非價格性；現(xiàn)行的一些財務制度、人事體制和領導體制存在缺陷。有效降低行政成本必須引入競爭機制、優(yōu)化行政成本結構、改革現(xiàn)行的財政預算制度和人事管理體制。
【關 鍵 詞】行政成本/經(jīng)濟分析/制度分析/體制創(chuàng)新
【 正 文】
　　行政成本是行政學的基本命題，但在現(xiàn)今行政學研究領域中，它又是薄弱環(huán)節(jié)。對行政成本居高不下的原因進行制度分析是一種探源式的方式，同樣，解決這個難題也必須靠體制創(chuàng)新。
　　 一
　　行政成本可以定義為政府組織在為社會提供公共服務，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源。行政成本是行政學的基本命題，但學術界對此進行正面和系統(tǒng)的研究卻很少，為此，我們的分析首先從行政成本的結構開始。
　　運用經(jīng)濟學成本——收益的分析方法，是我們進行行政成本研究的基本思路。按照美國經(jīng)濟學家加里•貝克爾的理解，人類一切行為其實都蘊含著效用最大化的經(jīng)濟性動機，都擁有盡量小的成本換取盡量大的收益要求。政府行為也應該適用這種方法。經(jīng)濟學的分析方法具有簡潔、客觀的特征，能夠比較透徹地把握整個行為過程。正因為如此，近幾十年來，用經(jīng)濟的方法來研究政治科學的公共選擇理論成為政治學、行政學領域的顯學。政府在提供公共物品、滿足不同偏好，實現(xiàn)行政目標的過程中，無論是政府管理自身的行政組織的構筑、行政人員的錄用、行政領導的遷調(diào)，還是政府管理社會的行政許可、行政強制、行政處罰，如此等等，都有一個成本耗費問題。比較起來，政府成本結構與企業(yè)成本結構在內(nèi)在要素的比重關系上有所不同。經(jīng)濟學家鮑莫爾在他的公共支出微觀模型中，將生產(chǎn)性企業(yè)界定為累進部門，而把政府公共服務部門、旅游業(yè)等劃歸為非累進部門。按照這樣一種理論，在企業(yè)生產(chǎn)中，勞動技術是可以確定的目標，勞動技術及其物化對生產(chǎn)率的影響很大。因此，技術成本在企業(yè)生產(chǎn)成本結構中居于重要位置，企業(yè)生產(chǎn)的其他要素成本，如勞動過程明確就是生產(chǎn)最終產(chǎn)品的中介，資本和勞動力在生產(chǎn)過程中可以相互替代。而在政府生產(chǎn)成本結構中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一個基本要素。政府的人力成本包括公務人員的工資、獎金、培訓、保健等耗費；管理成本是指在決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、咨詢和信息運作過程中的費用；物力成本有辦公場所、辦公設備、物質(zhì)能源等項目。按照鮑莫爾的觀點，政府生產(chǎn)過程中的勞動技術具有不確定性和模糊性，政府生產(chǎn)運用勞動技術亦具有模糊性，對勞動設備的依賴也低于企業(yè)生產(chǎn)。政府生產(chǎn)過程本身就是最終產(chǎn)品的一部份，因此人力成本和管理成本都直接影響最終產(chǎn)品的性質(zhì)。現(xiàn)實中的政府成本結構既有必要成本、有效成本，也有超量成本、無效成本。適應管理需要，建立機構、配備人員是必要成本，機構臃腫、人員膨脹就是超量成本了；實現(xiàn)管理目標需要必要的信息協(xié)調(diào)和會議協(xié)調(diào)，而文山會海就是無效成本了。政府管理有成本耗費也就要有成本核算問題，講求行政成本，就是要盡可能節(jié)約必要成本、有效成本，最大限度地減少超量成本和無效成本。
　　用當代經(jīng)濟學理論解釋，政府的產(chǎn)生及功用是和外部性特征密切聯(lián)系的。“當一個人的消費或企業(yè)的生產(chǎn)活動對另一個人的效用或另一家企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)產(chǎn)生一種原非本意的影響時，就會出現(xiàn)一種外部性。”［1］政府利用正向的外部性特征，以連帶性、非排斥性功能， 為社會提供公共物品，滿足社會共同偏好，促進社會發(fā)展；政府又運用稅收、補貼等形式，幫助克服負向的外部性，平衡社會的不同偏好，克服“市場失靈”，實現(xiàn)社會公平與正義。政府的存在還有一個和外部性特征相連的重要功能就是幫助社會中分散的個人團體，降低為克服多種因素的外部不經(jīng)濟而進行溝通聯(lián)絡的成本費用?？扑苟ɡ砑僭O在簡單的社會結構中，人們的交易費用為零的情況下，可以無須政府介入?，F(xiàn)實社會是一個復雜的構成，需要政府運用組織優(yōu)勢和整體力量，以減少資源耗費，降低社會成本。“政府，作為一種實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置的機構，其存在會減少人數(shù)眾多時獲取個人關于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本”［2］政府的產(chǎn)生是為了降低成本， 同理，政府的運作也該是講求行政成本的。政府在處理與社會的外部關系時，目的是為了減少社會成本，依此也可推定，政府在實施內(nèi)部運作時，也要盡量節(jié)約行政成本。
　　政府行為講求行政成本，有積極的現(xiàn)實意義。真正意義上的講求成本，必然要理順政府行為中直接成本與間接成本、業(yè)務成本與非業(yè)務成本、必要成本與連帶成本之間的關系，我們在計算人力資源的報酬成本時，要和當?shù)卣呢斦杖?、國民生產(chǎn)總值、政府行為創(chuàng)造的總收益形成一個合理的比例關系。我們在計算物質(zhì)消耗的辦公成本時，應該和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況、老百姓的實際生活水平掛起鉤來。如果使這些可操作性的機制形成制度性的規(guī)范，約束政府行為，就可以在相當程度上減少揮霍浪費的腐敗現(xiàn)象。
　　 二
　　無論是理論論證還是實踐要求都一再顯示，政府行為，尤其是社會主義國家的政府行為，必須講究行政成本，追求廉價目標，但現(xiàn)實情況令人堪憂。就以改革20年的實踐為例，行政成本在政府財政收入中的比例不斷攀升，財政負擔日益沉重，“吃飯財政”范圍越來越大，一些地方政府甚至連日常運行都難以維持。分析行政成本居高不下的原因，當然要有思想上、觀念上的解剖，不少研究文章對此作了專門分析，有的學者還概括出無關論、無望論、無益論等多種類型。公共選擇學派則以經(jīng)濟理性人作為邏輯分析起點，指出政府官員為實現(xiàn)經(jīng)濟性和非經(jīng)濟性的自身利益，在行政生產(chǎn)過程中，追求預算最大化，貪圖享受、講究排場、注重攀比，是造成行政成本無端耗費的根本原因。本文側重從體制的角度、從政府行為與企業(yè)行為的比較中進行分析。
　　 1.政府行為具有壟斷性質(zhì)
　　壟斷性是政府行為與企業(yè)行為進行比較研究的一個切入點。企業(yè)當然也有壟斷行為，但比較起來，政府的壟斷程度要高于任何一類壟斷性企業(yè)。而且，政府提供公共服務總體上是一種壟斷性行為，政府通常是單一的公共服務主體。一些經(jīng)濟學家運用微觀經(jīng)濟學的壟斷理論，構建了“作為壟斷者的政府”的多種模型，如布雷斯的政府壟斷理論，唐斯的代議制民主模型的政府壟斷理論等。［3 ］政府在提供公共服務的過程中，或者是由于管制的需要，為了實現(xiàn)階級統(tǒng)治，維護社會秩序，政府采取非拒絕性手段主動施為，強制消費，如治安管制、市場稽查等；或者是出于外部經(jīng)濟的考慮，政府承擔那些前期投資大回收周期長的公共服務項目，如道路、橋梁建設等；或者是緣由規(guī)模經(jīng)濟的原因，政府負責那些投資總量巨大、不宜重復建設的公共服務設施，如電訊、電網(wǎng)、管道等，如此種種，都屬于壟斷性行為。壟斷性的政府行為有其必然性，亦有其優(yōu)勢的地方，但同時，這種行為的弊端也是很明顯的。政府高度壟斷的行為，在排除競爭外在壓力的同時也就消除了提高服務質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本的內(nèi)在動力。美國學者薩瓦斯的一項研究結果表明“公共部門提供服務的成本費用，平均比承包商提供服務的成本費用要高出35％—95％。［4 ］繆勒在《公共選擇理論》一書中也提到：“當提供可度量的產(chǎn)出時，政府官僚機構要比私人企業(yè)花費更高的單位成本。”［5］

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