我國行政監(jiān)督體制的現狀與發(fā)展趨向
我國行政監(jiān)督體制的現狀與發(fā)展趨向
【 作 者】王世雄
【作者簡介】王世雄 復旦大學國際政治系博士研究生
【內容提要】目前，我國已初步形成內外結合的行政監(jiān)督體系，發(fā)揮了較為全面有效的監(jiān)督功能。但還存在一系列明顯的缺陷，“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”比比皆是。為此，必須進一步改革和完善我國的行政監(jiān)督體制，努力轉換薄弱環(huán)節(jié)，尋求整體優(yōu)化機制。在現階段的實踐中，行政監(jiān)督機制的創(chuàng)新與嘗試已初見成效，這將成為我國行政監(jiān)督發(fā)展和完善的基礎。
【 正 文】
　　伴隨著政府事務規(guī)模的增長與行政集權化的發(fā)展，行政權力在現代國家政治系統(tǒng)中的地位越來越突出，建立健全行政監(jiān)督體制的吁求也因此越來越強烈。從法理上講，在我國“議行合一”的國家政權體系中，行政機關只是立法機關的執(zhí)行機構。但在實際政治生活中，行政機關發(fā)揮著非?；钴S的統(tǒng)治和管理功能，承擔著大量的行政立法、決策和執(zhí)行功能。行政機關在從事大量社會經濟活動的同時，行政權也從授權立法、兼行部分準司法權、擴大自由裁量權等方面得到了實質性的擴展，表現出廣泛性、主動性的特點。因此，加大行政監(jiān)督力度、改善行政監(jiān)督結構、增強行政監(jiān)督實效以保障行政機關準確、全面、高效地依法行政，是我國的當務之急。
　　一、我國現有行政監(jiān)督體系的基本架構
　　在我國，行政監(jiān)督一般是指國家機關、政黨、社會團體和公民等主體依法對國家行政機關及其工作人員的行政行為進行全面的監(jiān)察、檢查、督促和指導。它是我國社會主義監(jiān)督機制中的一個重要組成部分，在彈糾不法、增進效率、優(yōu)化政府形象等方面可以起到重要作用，從而有力地推進政府行政管理的廉潔化、法治化和高效化。
　　中國共產黨很早就認識到，“只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。”（注：《毛澤東黃炎培當年延安話民主》，《新華文摘》1990年第4期。）因此，新中國建立伊始，就注意從制度與實踐兩個層面創(chuàng)設行政監(jiān)督體制。但從50年代后期開始，我國政治體制轉入過度集權化階段，行政監(jiān)督缺失必要的外部民主環(huán)境。在黨的十一屆三中全會以前，行政監(jiān)督基本上處于弛廢狀態(tài)。我國現行的行政監(jiān)督體制，是在改革開放以后，隨著民主與法制建設的不斷加強而逐步形成的。
　　目前，我國行政監(jiān)督已經形成了一個以行政機關和行政人員及其行政行為為指向中心的全面的約束體系，主要包括主體體系和對象體系兩個方面。
　　第一，從主體體系的內在構成要素看，我國現行的行政監(jiān)督體制由行政組織外部的異體監(jiān)督和行政組織內部的同體監(jiān)督兩部分組成。外部監(jiān)督是指行政機關以外的權力與非權力主體對行政機關及其工作人員實施的監(jiān)督，其中外部權力監(jiān)督包括：國家權力機關的監(jiān)督，即人民代表大會及其常委會的行政監(jiān)督；國家司法機關的監(jiān)督，即人民檢察院和人民法院實施的行政監(jiān)督；中國共產黨組織作為執(zhí)政黨實施的行政監(jiān)督。外部非權力監(jiān)督包括：人民政協(xié)以及各民主黨派的行政監(jiān)督；社會群眾及輿論監(jiān)督，主要是指各人民團體（工、青、婦等）、群眾組織、企事業(yè)單位、公民個人以及新聞媒介對國家行政機關及其工作人員實施的監(jiān)督。
　　內部監(jiān)督可以劃分為專門監(jiān)督和非專門監(jiān)督兩類。內部專門監(jiān)督，主要是指政府專設的監(jiān)督機構實施的行政監(jiān)督以及各類專業(yè)性行政監(jiān)督，包括：行政監(jiān)察；審計監(jiān)督、物價監(jiān)督和質量監(jiān)督等專業(yè)性行政監(jiān)督。內部非專門監(jiān)督，包括：上下層級監(jiān)督，即各級行政機關及其主管按行政隸屬關系自上而下或自下而上進行直線監(jiān)督；平行部門監(jiān)督，即政府職能部門就其所轄事務，在自身權限與責任范圍內對其它相關部門實施監(jiān)督。
　　第二，行政監(jiān)督的對象是與行政主體及其活動相應的一個綜合體系，涵蓋了政府行政活動的各個方面。從結構上看，容納了整個行政組織、行政機關和全部行政人員；從功能上看，涉及政府的政治、經濟、社會和文化職能的各個領域；從過程上看，包括信息情報、政策抉擇、計劃規(guī)劃、指揮協(xié)調等所有行政行為及其產品。
　　在厘定行政監(jiān)督體制基本架構的基礎上，不難發(fā)現，現階段我國行政監(jiān)督具有面廣量大的宏觀總體特征，在實踐中發(fā)揮了“保健”與“治病”的雙重功效。（注：參見浦興祖、竺乾威：《當代中國行政》，復旦大學出版社1993年版，第412頁。）從理論上講，監(jiān)督客體的公開性、主體的多元化以及監(jiān)督內容的廣泛性，有利于充分體現監(jiān)督的人民主權原則、經常監(jiān)督原則和公開監(jiān)督原則；外部異體監(jiān)督和內部同體監(jiān)督的結合，有利于形成全面復合的監(jiān)督網絡，提高監(jiān)督的整體效能。但現實中，由于整個監(jiān)督體系龐大而雜亂，以及缺乏應有的獨立性和權威性，行政監(jiān)督體制還存在著一系列明顯的缺陷，“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”現象比比皆是。

我國行政監(jiān)督體制的現狀與發(fā)展趨向