網絡行政新探
網絡行政新探
【 作 者】顧麗梅
【作者簡介】顧麗梅 復旦大學國際政治系
【內容提要】肇始于20世紀中葉，以計算機技術、微電子技術和現(xiàn)代通訊技術為標志的網絡革命在全球范圍內，對社會結構、管理模式、價值觀念產生全方位的沖擊和深層次的震蕩。無疑，承擔公共職責并履行公共職能的政府行政，也無一例外地受到了巨大的沖擊，傳統(tǒng)的行政發(fā)展范式發(fā)生了深刻的變遷。行政決策的民主化，行政組織的網絡化與扁平化，行政權力結構的分散化等共同構成了網絡行政發(fā)展的新范式。
【關 鍵 詞】行政發(fā)展/范式/網絡化/虛擬化
【 正 文】
　　一、網絡為公共行政的變革提供了新的契機
　　行政發(fā)展是一種動態(tài)過程，主要指行政體系內部效能和技術方法的革新，對政府行政管理的促進等，其趨勢是行政現(xiàn)代化。行政發(fā)展的內容大體上包括行政系統(tǒng)的功能更新，行政制度的創(chuàng)新，結構再設計和行為科學化。它受特定的社會歷史條件，政治、經濟、科學等發(fā)展的程度影響與制約。故爾，隨著網絡社會的來臨、知識經濟的發(fā)展、科學技術的進步，一方面，為了回應網絡革命的挑戰(zhàn)，行政發(fā)展的范式發(fā)生了變遷；另一方面，網絡為行政發(fā)展提供了新的契機。
　　1.網絡行政環(huán)境的優(yōu)化。
　　行政的發(fā)展、組織的變革常常由環(huán)境的變化引起。網絡技術的發(fā)展，使行政環(huán)境發(fā)生了劇烈的變遷，從而深刻地引起行政系統(tǒng)的變革。就經濟環(huán)境而言，網絡社會一個最重要的特征是：知識和信息在資本運營和商品流通過程中占有越來越重要的地位。與之相適應，需要政府轉變職能，調整其職能結構，強化對知識和信息的管理和調控職能，以加強知識產權保護為重點，引導、培育和扶持高科技產業(yè)的發(fā)展。政府職能結構的變化必然引起組織結構、人員結構和權力結構的變化。此外，全球經濟一體化使得行政管理的作用更為重要，需要行政發(fā)展以強化和更新政府職能。各國政府不僅要致力于治理本國范圍內的市場失靈，而且還要參加治理世界市場失靈的“全球集體行動”。于是在全球經濟一體化的推動下，行政發(fā)展的全球性也日益顯現(xiàn)?？傊?，行政發(fā)展與經濟發(fā)展是相伴相隨的，是隨著經濟環(huán)境的變化而變化的。就政治環(huán)境而言，知識和智力在整個社會權力結構中占有越來越大的比重。公民的民主意識與政治參與意識也進一步加強。并且，在網絡社會，雙向信息傳輸系統(tǒng)使公眾意愿的表達更直接、更廣泛。公民與行政部門之間形成一種良性的互動機制，推動了政府行為的理性化、民主化和法治化進程。
　　2.網絡行政價值觀的重塑。
　　行政價值作為政府行政對行政體系和行政行為存在的理想狀態(tài)的穩(wěn)定信念，是整個行政系統(tǒng)的靈魂。從一定意義上說，行政價值體現(xiàn)了對行政行為的認同，決定了行政功能與內在構造。傳統(tǒng)社會效率在行政價值體系中占據(jù)重要地位，它是衡量行政決策科學性、公共服務有效性、行政行為合理性的關鍵指標。然而，信息技術的進步與通訊網絡的發(fā)展為公民、尤其是普通民眾參與政治決策和行政活動提供了有利的條件和機遇。信息的開放和透明度的增強，使公民對政治和行政事物的了解日漸增多，對效率是傳統(tǒng)公共行政的核心價值觀發(fā)生挑戰(zhàn)，取而代之的是公平正義與行政效率并重、民主行政是網絡社會行政發(fā)展的大勢所趨。換言之，網絡社會中的公共行政必須考察政府提供的服務是否促進社會公平與效益。效率必須以公平的社會服務為前提、以正義的社會貢獻為代價。民主行政要求公眾需要是行政體系運轉的軸心，即公眾的權利或利益應高于政府自身的利益擴展和利益滿足。民主要求廣泛和平等的參與機會。在信息社會，普遍地聯(lián)入計算機網絡已成為實現(xiàn)民主的前提之一。（注：［美］J-Y•基《普遍性服務與因特網的所以商業(yè)化》，轉載自《國外社會科學》1999年第1期91頁。）信息與網絡使民主行政成為可能。此外，政治的民主還必須實實在在體現(xiàn)在民主的行政過程之中。（注：參見Vincent Ostrom,The Intellectual Crisis in American Public Administration University of Alabana Press,1973。）故爾，政治民主與行政民主并重。
　　3.網絡行政技術的創(chuàng)新。
　　隨著高新科技的發(fā)展、信息網絡的普及，行政發(fā)展越來越離不開行政技術的創(chuàng)新——信息技術。尤其是計算機信息、衛(wèi)星通信技術和光纖通信的進步，電子計算機技術和通訊技術的密切配合，使人類對信息的提取、傳遞、儲存和處理以令人難以置信的速度提高。政府可以通過互聯(lián)網絡充分占有決策信息，整合社會利益要求。顯然，行政信息技術的發(fā)展使行政管理處于一種網絡組織的狀態(tài)。政策制定者能夠更好地與普通民眾溝通，“網絡行政”時代即將來臨。突出的表現(xiàn)是行政技術的創(chuàng)新——信息技術已廣泛運用到公共行政領域。以美國和歐盟為例，這些國家都在進行國家信息基礎建設，形成信息高速公路。不僅在國內把許多公司、機構連接在一起，而且加強了與國外其它發(fā)展中國家的合作。據(jù)統(tǒng)計，全世界有2/3的行政功能與信息管理是相連的。學者們認為，信息技術在公共行政領域的廣泛運用，是一個不可變更的自然發(fā)展趨勢。它說明了行政發(fā)展離不開行政信息技術的創(chuàng)新與普及。此外，信息技術的普遍適用，一方面減少了行政人員的手工勞動，必然會使機構和人員縮減，因而會降低行政成本；另一方面帶來了一系列新的行政管理模式和組織方法，從而極大地提高了行政效率，增加了行政管理的經濟效益。
　　二、網絡行政發(fā)展的新范式
　　伴隨著網絡社會的發(fā)展，公共行政的范式發(fā)生了深刻的變遷。具體而言表現(xiàn)為：
　　1.行政組織結構的扁平化與網絡化。
　　網絡革命給行政組織帶來的突出影響是減少組織管理的層次，擴大管理的幅度、使組織結構從金字塔型向扁平型發(fā)展，并且更具有機性、靈活性和適應性。幾乎從人類社會誕生以來，在人類所有組織結構形式中，占絕對統(tǒng)治地位的是金字塔型的、自上而下的科層制組織結構形式，甚至是政府行政管理的唯一組織形式。這種組織結構形式在工業(yè)社會具有效率優(yōu)勢，但它也帶來對環(huán)境適應的呆板、僵化和遲鈍，并壓抑了組織成員的全面發(fā)展。當人類社會進入后工業(yè)社會和信息社會時，環(huán)境變得更為多樣化和復雜化，社會也要求政府的管理和服務更加多元化和個性化。因而對傳統(tǒng)的科層制的改革就不可避免。網絡信息技術被廣泛應用于行政組織系統(tǒng)，無疑，為對傳統(tǒng)金字塔型的科層制進行改革提供了強有力的支持。網絡時代的政府組織結構，將對現(xiàn)有的金字塔型和科層制組織結構進行重造，并積極創(chuàng)造新型的政府組織。普遍做法是：減少或者取消組織中間管理層次，壓平組織機構，推行網絡化的組織結構形式。
　　總之，扁平的行政組織結構強調信息共享，重視橫向的聯(lián)系、溝通與協(xié)
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