政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束來自中國的實證研究
政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束 來自中國的實證研究 林毅夫 劉明興 章奇 No. C2003008 2003年5月8日 政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束 來自中國的實證研究 林毅夫 劉明興 章奇[1] 2003年4月 政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束：來自中國的實證研究 社會主義經(jīng)濟中的國有企業(yè)一旦發(fā)生虧損，政府常常要追加投資、增加貸款、減少稅 收、并提供財政補貼，這種現(xiàn)象被亞諾什·科爾奈 (Kornai，1986) 稱為“預(yù)算軟約束”。勿庸置疑，預(yù)算軟約束的存在將扭曲企業(yè)的微觀行為，導(dǎo)致企業(yè)資 金配置和經(jīng)營的低效率。究竟是什么原因?qū)е铝祟A(yù)算軟約束的存在，是理論界爭論的熱 點問題之一?？茽柲伪救思皣鴥?nèi)發(fā)表的許多論文認(rèn)為，預(yù)算軟約束是源于國有企業(yè)的公 有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。但是，由于預(yù)算軟約束的現(xiàn)象并非社會主義國家或者公有制企業(yè)所獨 有，所以國外有些學(xué)者則主張前后期投資的時間不一致性是預(yù)算軟約束產(chǎn)生的根源（De waatripont and Maskin, 1995； Qian 1994）。林毅夫及其合作者（1994、1997、1998、1999a、1999b）在一系列論文和著述 中提出了與上述觀點不同的解釋，認(rèn)為企業(yè)預(yù)算軟約束產(chǎn)生的主要原因不在于所有制本 身，而是由于諸種政策性負(fù)擔(dān)的存在。明確預(yù)算軟約束的實際根源是十分重要的，因為 不同的理論觀點在如何消除預(yù)算軟約束的政策結(jié)論上是完全不同的。本文的目的在于用 中國工業(yè)企業(yè)的統(tǒng)計資料來檢驗政策性負(fù)擔(dān)對預(yù)算軟約束的影響，以及其他競爭性理論 觀點的正確性和可靠性。 一、企業(yè)預(yù)算軟約束的根源 （一）理論簡述 關(guān)于預(yù)算軟約束的文獻十分豐富，Dewatripont, Maskin和Roland (1996)， 以及Maskin (1996) 對已有的文獻作了相當(dāng)全面的綜述。根據(jù)科爾奈（1998）的討論，對預(yù)算軟約束的存在 有外生和內(nèi)生兩種解釋。第一種解釋將預(yù)算軟約束的存在歸咎于各種外生原因，包括社 會主義國家的父愛主義（Kornai 1986），國家追求就業(yè)目標(biāo)或領(lǐng)導(dǎo)人獲取政治上的支持 (Shleifer and Vishny 1994) 等等。第二種解釋將預(yù)算軟約束視為內(nèi)生的現(xiàn)象，起因于時間非一致性問題（time inconsistent problem）（Dewatripont和Maskin，1995），即對于一個未完工的無效率投資項目，政 府或貸款者有積極性追加投資，因為追加投資的邊際收益可能大于項目廢棄產(chǎn)生的邊際 成本。目前在文獻中，該理論框架被廣泛應(yīng)用。例如，錢穎一（1994）將社會主義經(jīng)濟 的物資短缺也歸因于這種由時間非一致性產(chǎn)生的預(yù)算軟約束；Huang和Xu（1999）即使用 該框架來解釋東亞金融危機。錢穎一和Roland(1999)還進一步在此基礎(chǔ)上，分析了政府 財政分權(quán)與貨幣集權(quán)化對于預(yù)算軟約束的影響，等等。 從對現(xiàn)實經(jīng)濟狀況的解釋力出發(fā)，上述兩種理論觀點均有一定缺陷。就科爾奈的看法 而言，其難以解釋為什么許多前社會主義國家在進行了大規(guī)模的私有化和政治體制改革 已經(jīng)10年以后，企業(yè)預(yù)算軟約束的現(xiàn)象仍舊普遍存在(World Bank 2002, pp. 53- 4)，且許多以私有制為基礎(chǔ)的發(fā)展中國家也不能幸免。而按照內(nèi)生預(yù)算軟約束的理論邏 輯，固能解釋美、日、歐洲等發(fā)達的市場經(jīng)濟國家出現(xiàn)的個別案例，但在社會主義經(jīng)濟 和某些發(fā)展中國家預(yù)算軟約束的情形普遍而且長期存在于許許多多的企業(yè)，很難令人信 服這些長期、普遍、不斷重復(fù)出現(xiàn)的預(yù)算軟約束起因于對投資項目的信息不充分，出現(xiàn) 時間非一致性所致。 林毅夫和其合作者認(rèn)為，社會主義計劃經(jīng)濟、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟和許多發(fā)展中國家普遍存在的 預(yù)算軟約束的根源在于這些有軟約束的企業(yè)承擔(dān)了某種政策性負(fù)擔(dān)，而有政策性的虧損 ，從而可以將投資、經(jīng)營失敗的責(zé)任推卸到政府一方，政府對此虧損負(fù)有責(zé)任，只好給 與補貼，但是因為激勵不相容，企業(yè)會將所有虧損，包括經(jīng)營性虧損和政策性虧損，都 歸因于政策性原因，在信息不對稱的情況下，政府分不清楚這兩種虧損的差別，只有都 給與補貼，于是產(chǎn)生了預(yù)算軟約束的現(xiàn)象。注意，從邏輯上講，這一觀點可以被視為對 外生預(yù)算軟約束理論的進一步發(fā)展，同時對內(nèi)生預(yù)算軟約束理論具有互補性。 （二）政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的自生能力 在社會主義計劃經(jīng)濟、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟、和許多發(fā)展中國家，政策性負(fù)擔(dān)主要由企業(yè)的自生能 力所產(chǎn)生的戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)和由于承擔(dān)冗員、社會養(yǎng)老問題的社會性負(fù)擔(dān)兩部分組成。 自生能力（viability）是根據(jù)一個企業(yè)的預(yù)期利潤率來定義的。在一個自由競爭的 市場經(jīng)濟中，一個正常經(jīng)營、管理的企業(yè)在沒有外部扶持的條件下，如果能夠獲得不低 于社會可接受的正常利潤率水平的預(yù)期利潤率，則這個企業(yè)就是有自生能力。在開放的 經(jīng)濟中，一個企業(yè)的自生能力決定于這個企業(yè)所選擇的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)是否和這個經(jīng) 濟的要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢一致而定（Lin 2003）。如果一個企業(yè)不具自生能力，在正常經(jīng)營時的預(yù)期利潤率低于社會可接受的水 平，則不會有人投資于這個企業(yè)，這樣的企業(yè)只有靠政府的扶持才能夠生存。 一般發(fā)展中國家的要素稟賦特征是勞動力相對豐富，資本極端短缺。在開放競爭的市 場環(huán)境下，企業(yè)可以具有自生能力的是勞動密集的產(chǎn)業(yè)或資本密集產(chǎn)業(yè)中的勞動密集區(qū) 段。但在一般人的理解中，資本越密集的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)，代表著越先進的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)，因 此，發(fā)展中國家的政府經(jīng)常為了追求產(chǎn)業(yè)、技術(shù)的先進性，而鼓勵企業(yè)進入資本過度密 集而沒有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)區(qū)段，從而致使響應(yīng)政府號召的企業(yè)在開放競爭的市場 中缺乏自生能力（Lin 1999和林、蔡、李1997）。因此，政府必須給與這些企業(yè)保護和補貼。轉(zhuǎn)型前我國和其 他社會主義國家傳統(tǒng)經(jīng)濟體制中，人為扭曲價格體系、建立相應(yīng)的以行政手段配置資源 的計劃體制、剝奪企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，這些做法實質(zhì)上是在資金極端稀缺的要素稟賦結(jié) 構(gòu)下，推行資金密集的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，為了使實現(xiàn)這個戰(zhàn)略意圖但在市場競爭中 不具自生能力的企業(yè)能夠被建立和生存的必要制度安排（Lin 2003和林、蔡、李1994，第2章）。在進行了市場化的改革以后，經(jīng)濟制度結(jié)構(gòu)雖然已經(jīng) 有了很大改觀，但是許多國有企業(yè)或是私有化了的企業(yè)，其產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)選擇尚未 改變，在開放、競爭的市場中不具自生能力的問題依舊存在，對這類由于政府的發(fā)展戰(zhàn) 略選擇而致使企業(yè)缺乏自生能力的問題，我們稱之為戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)。這類問題在推行 進口替代戰(zhàn)略以及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的非社會主義發(fā)展中國家也普遍存在（Krueger 1992），并成為這些國家的政府干預(yù)金融市場和外貿(mào)體系的原因。 在中國和其他轉(zhuǎn)型中國家，除了戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)外，許多企業(yè)還承擔(dān)著另外一種社會性負(fù)擔(dān) 。在改革前的計劃經(jīng)濟中，推行的是資金密集的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，投資很多，創(chuàng)造的就 業(yè)機會很少，但政府對城市居民的就業(yè)負(fù)有責(zé)任，為了滿足新增就業(yè)的需要，經(jīng)常將一 個工作崗位分給多個職工來就業(yè)，由于當(dāng)時推行的統(tǒng)收統(tǒng)支制度，工人的工資直接由財 政撥款來支付，對企業(yè)來說冗員多并不是一個負(fù)擔(dān)。同時，當(dāng)時實行的是低工資政策， 工資只夠職工當(dāng)前的消費，職工退休后的養(yǎng)老、醫(yī)療費和其他需求，同樣由政府以財政 撥款的方式透過企業(yè)來支付，對企業(yè)也非額外的負(fù)擔(dān)。但是，經(jīng)營管理體制改革后，工 人的工資和退休職工的退休金的支付，成為企業(yè)自己的責(zé)任。為了保持社會穩(wěn)定，國有 企業(yè)不被允許淘汰冗員，同時，國有企業(yè)建立的時間越長，退休職工就越多，退休金和 社會福利支出負(fù)擔(dān)也就越重。由上述兩種原因形成的負(fù)擔(dān)可稱為社會性政策負(fù)擔(dān)。 （三）政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束 政策性負(fù)擔(dān)，不管是戰(zhàn)略性的還是社會性的，使企業(yè)在市場競爭中和沒有這些負(fù)擔(dān) 的企業(yè)相比，處于不利的地位。政策性負(fù)擔(dān)所帶來政策性虧損，政府必須為之負(fù)起責(zé)任 ，結(jié)果也就導(dǎo)致了預(yù)算軟約束。這種狀況在中國經(jīng)濟體制改革的前后都是極為普遍的。 在改革以前，國有企業(yè)為國家所有，但國家作為所有者并不直接參與企業(yè)的經(jīng)營， 而是委托經(jīng)理人員來經(jīng)營，因此，和任何大型企業(yè)一樣，必然會產(chǎn)生激勵不相容和信息 不對稱的問題。而在扭曲的宏觀政策環(huán)境下，一個企業(yè)盈虧不反映其經(jīng)營狀況，而在計 劃取代了市場以后，企業(yè)之間不再有競爭，一個企業(yè)到底是該贏多少或虧多少，也沒有 一個參考的標(biāo)準(zhǔn)。在這種狀況下，如果企業(yè)經(jīng)理享有經(jīng)營自主權(quán)，必然會有積極性增加 在職消費、職工福利等損公肥私的“道德風(fēng)險”行為。為了保證國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展意圖不至 于被國有企業(yè)經(jīng)理人員的自利行為所影響，國家就要剝奪國有企業(yè)在“人、財、物、產(chǎn)、 供、銷”上的一切經(jīng)營自主權(quán)。企業(yè)的職能僅在于實施上級下達的生產(chǎn)計劃、投資計劃。 但是，由于計劃協(xié)調(diào)問題，政府所做的有關(guān)投資和生產(chǎn)的決策往往是錯誤的，并且不能 及時提供原材料和投入品。結(jié)果，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟中，是政府而不是國有企業(yè)必須對 企業(yè)的投資、經(jīng)營失敗負(fù)責(zé)，政府只好追加信貸和提供其他援助給國有企業(yè)，以便完成 投資和生產(chǎn)，這是在改革前預(yù)算軟約束產(chǎn)生的原因。 進行市場化改革以后，市場在投資和生產(chǎn)上的資源配置作用增加，但國有企業(yè)卻從傳 統(tǒng)的計劃經(jīng)濟中繼承下來一系列的政策性負(fù)擔(dān)，而有了政策性虧損，企業(yè)虧損的責(zé)任歸 屬仍然在于政府，因此，政府必須給與國有企業(yè)各種事前的政策性優(yōu)惠和事后的政策性 補貼[2]。政策性負(fù)擔(dān)成為在市場條件下，國有企業(yè)預(yù)算軟約束繼續(xù)存在的原因。不管是 在計劃條件下或是在市場條件下，由于激勵不相容國有企業(yè)的經(jīng)理人員會將投資、經(jīng)營 不善所造成的問題也歸咎于政府，而由于信息不對稱，政府分不清楚政策性虧損和經(jīng)營 性虧損，只好對所有的虧損都給與補貼[3]，預(yù)算軟約束現(xiàn)象就繼續(xù)存在。 上述中國的經(jīng)驗具有一定的普遍性，許多發(fā)展中國家的政府為了達到其發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo) ，對企業(yè)施加了一系列的政策干預(yù)，結(jié)果只好給予這種企業(yè)以政策性補貼、優(yōu)惠、和保 護。在發(fā)達國家則正好相反，原先勞動力相對密集產(chǎn)業(yè)中的有自生能力企業(yè)，在要素稟 賦結(jié)構(gòu)的水平提高以后，隨著產(chǎn)業(yè)升級，可能變?yōu)闆]有自生能力，如果沒有政府的保護 ，這些企業(yè)將在市場競爭中被淘汰，但發(fā)達國家的政府往往為了維持勞動者的就業(yè)，而 給予這些企業(yè)以各種保護和扶持。總之，如果政府企圖建立沒有自生能力的產(chǎn)業(yè)部門， 或者給企業(yè)強加其他政策性負(fù)擔(dān)，均會導(dǎo)致預(yù)算軟約束。例如，70年代南韓政府為了發(fā) 展不符合比較優(yōu)勢、不具自生能力的重型機械和重化工業(yè)對大企業(yè)集團的扶持，是一個 十分顯著的例子。英國政府對為了增加就業(yè)，給煤炭采掘業(yè)的保護是另一個例子。如果 國家要求企業(yè)雇傭更多的工人，將電力、運輸和郵電服務(wù)的價格壓到低于市場供需平衡 的水平，或者采取其它行動增加企業(yè)成本，那么政策性負(fù)擔(dān)在市場經(jīng)濟中也會出現(xiàn)。除 非這些價格扭曲程度和成本很容易計量，相應(yīng)的抵補政策是透明的，否則預(yù)算軟約束現(xiàn) 象在任何類型的經(jīng)濟中都會存在。從這一角度上講，我們實際上是對外生預(yù)算軟約束理 論進行了重新闡述，把分析擴大到整個的發(fā)展中國家、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家、以及奉行國家干 預(yù)主義的某些發(fā)達國家[4]。 應(yīng)當(dāng)指出的是，中國改革開發(fā)二十年來，為硬化國有企業(yè)預(yù)算約束、改善國有企業(yè)經(jīng) 營績效，已經(jīng)進行了一系列的改革，推行了承包制、股份制、現(xiàn)代企業(yè)制度以及對上市 公司進行的各種制度設(shè)計，其目的都是為了硬化國有企業(yè)的預(yù)算約束。但是，預(yù)算軟預(yù) 算的問題仍然存在，其原因在于國有企業(yè)的預(yù)算軟約束內(nèi)生于政策性負(fù)擔(dān)，上述改革沒 有消除政策性負(fù)擔(dān)，所以這些改革只是治標(biāo)而非治本之策。在企業(yè)的預(yù)算無法硬化的情 況之下，任何給與企業(yè)更多自主權(quán)的公司治理或是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革都是對改革前剝奪企 業(yè)人財物產(chǎn)供銷自主權(quán)的"次優(yōu)"制度安排的背離，從國家作為所有者來說只會是更糟糕 而不會是更好。只要是存在政策性負(fù)擔(dān)，而國家又不能讓企業(yè)破產(chǎn)，即使是將國有企業(yè) 私有化，國家對企業(yè)的虧損還是負(fù)有責(zé)任，而且，私有化了以后，企業(yè)向國家要優(yōu)惠、 要補貼的積極性會更高，國家要為此付出的代價也就會更大，東歐和前蘇聯(lián)私有化以后 各種政策性補貼不減反增的事實證明了這一點 (World Bank, 1996 p.45；World Bank 2002，pp. 53- 4)。中國和其他轉(zhuǎn)型中國家國有企業(yè)預(yù)算約束的硬化，改革的最終成功有賴于政策負(fù)擔(dān) 的消除。 二、實證分析 本節(jié)的目的主要在于利用1995年中國工業(yè)普查的數(shù)據(jù)資料，來檢驗林毅夫和其合作者 所提出的政策性負(fù)擔(dān)導(dǎo)致預(yù)算軟約束的假說及其它相關(guān)的理論[5]。 （一）變量測量和模型設(shè)定 1995年工業(yè)普查的資料中有按省份和七種所有制分類和按省...
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