廈門涌動改革潮
廈門涌動改革潮 ——廈門開展政府投資工程建設組織實施方式改革情況的調(diào)研報告 中國建設報 2003-09-01 　　編者按： 　　建筑市場治本抓什么？今年，建設部提出要爭取實現(xiàn)5大突破。其中，政府投資工程 管理方式改革首當其沖，成為重中之重。深圳、珠海、上海、廈門、重慶等城市先行一 步，對政府投資工程管理方式的改革進行了有益的探索，取得了很好的成效。 　　為進一步了解地方開展政府投資工程建設組織實施方式改革試點工作的情況，2003 年7月21日～22日，建設部建筑市場管理司招投標監(jiān)管處處長劉宇昕和郭正學赴廈門市對 政府投資項目實施代建制度的情況進行了調(diào)研。調(diào)研期間他們聽取了廈門市建設局的工 作匯報，參觀了具體的項目工程，并與項目參與代建的各方主體進行了座談。現(xiàn)將報告 整理刊登，期望廈門的經(jīng)驗對我國其它城市政府投資工程管理方式的改革能起到較好的 借鑒作用。 改革的基本情況和成效 　　項目代建制度的由來 　　從1993年開始，廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中，針對市級財政性投 融資社會事業(yè)建設項目管理中“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的弊端，以及由此導致的工 程項目難以依法建設、工程建設管理水平低下和貪污腐敗等問題，通過采用招標或直接 委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公 司，由這些公司代替業(yè)主對項目實施建設，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步 發(fā)展成為了現(xiàn)在的項目代建制度。2001年7月，廈門市開始在重點工程建設項目上全面實 施項目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設的 社會公益性工程項目中實施項目代建制度。 　　項目代建制度的內(nèi)容 　　廈門市建委在2001年7月下發(fā)了《廈門市重點工程建設項目代建管理暫行辦法》（深編 [2001]63號）文件，規(guī)定“市重點工程建設項目代建是指財政投融資的我市重點工程項目 通過委托方式，將建設單位的項目法人責任事項交由熟悉建設程序和建設規(guī)定、具有較 強經(jīng)濟和技術(shù)力量、且符合資格條件的企業(yè)或機構(gòu)進行項目的管理工作。”由此確定了代 建制度的定義以及代建制度的適用范圍。同時在該文件中還規(guī)定了代建單位的資質(zhì)管理 、代建單位招投標和代建的管理監(jiān)督等內(nèi)容。 　　2002年3月，廈門市政府轉(zhuǎn)發(fā)了廈門市計委、建設局、財政局關(guān)于《廈門市市級財政 性投融資社會事業(yè)建設項目代建管理試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）?！对囆修k法》規(guī) 定"為完善市級財政性投融資建設的社會事業(yè)項目代建制度，明確項目業(yè)主、代建單位雙 方的責、權(quán)、利，提高工程建設管理水平和質(zhì)量、投資效益，制定本管理辦法。"將實施 代建制的項目范圍進一步擴大?！对囆修k法》還要求“業(yè)主在項目獲準后將整個建設項目的 前期準備、實施、竣工驗收、以及項目建設工程、質(zhì)量、投資控制全部工作任務，委托 給具有相應代建資質(zhì)的單位進行建設管理?！贝_定了代建單位在項目代建中的具體工作任 務。 　　實施進展情況 　　目前，廈門市實施項目代建制度由計劃、建設、財政等幾個部門分頭管理?？傮w上 講，廈門市實行代建制的工程項目是成功的，一些較大的或較有影響的項目如廈門市市 政府和市政協(xié)項目的建設都采用了項目代建制，并取得了很好的效果，為代建制度在廈 門市的推廣起到了有力地促進作用。近期廈門市實施代建制度的項目有20個，總投資21 .5億元，代建費總額近4200萬元，平均每個項目的代建費占單個項目總投資的1.95％。 這些項目包括學校、醫(yī)院、體育場館、文化場館及一些市政工程，其中投資額最高的是 國家會計學院，總投資達5億元，投資額最低的是狐尾山污水利用工程，投資額為100萬 元。 　　經(jīng)驗和成效 　　通過完善有關(guān)法規(guī)，使項目代建制度做到有法可依，使各方主體能夠依法辦事。廈 門市對政府投資工程實施代建制以來，通過不斷探索和研究，逐步建立起有關(guān)代建制度 的法律法規(guī)，起草并制定了《廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目代建管理試行辦 法》，明確了代建制度的概念、適用范圍、代建單位的選擇、業(yè)主與代建單位的權(quán)利和義 務等內(nèi)容，對于代建管理費的收取和撥付、合同、獎懲辦法以及具體的項目變更、代建 單位在項目上的配置人員等也作了詳細的規(guī)定，使項目代建制度的實施做到了有法可依 。為了便于實際操作，廈門市制定了《廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目代建管 理招標投標實施細則（試行）》，規(guī)范了代建單位的選擇方式，還制定了《代建管理合同 》，通過合同使業(yè)主單位和代建單位的責、權(quán)、利進一步明確。 　　政府投資項目實現(xiàn)了專業(yè)化的相對集中管理。廈門市在選擇代建單位時，將選擇目 標定在實力強、信譽好，且專業(yè)性比較強的單位。按《試行辦法》規(guī)定，可以參與代建的 單位應具有"一、二級房地產(chǎn)開發(fā)，甲、乙級監(jiān)理，甲級工程咨詢，特級、一級施工總承 包其中之一資質(zhì)的單位。"目前在廈門市參與代建的單位有10家左右，主要是房地產(chǎn)開發(fā) 企業(yè)和少數(shù)監(jiān)理單位。這些代建單位通過多年建設管理，已經(jīng)建立了比較完善的工程質(zhì) 量、工期、投資控制等制度體系，積累了豐富的項目建設管理經(jīng)驗。通過相對集中管理 ，改變了以往政府投資項目管理分散性、臨時性的狀況，消除了機構(gòu)臨時拼湊、人員不 穩(wěn)定、業(yè)務不熟悉、管理不到位、教訓多經(jīng)驗少等諸多弊端。 　　轉(zhuǎn)變了政府職能，減小了政府壓力。對政府投資項目實施代建制度，實際上就是充 分發(fā)揮了社會化分工的優(yōu)勢，通過將政府投資項目交給專業(yè)機構(gòu)進行建設管理，理順了 政府投資工程中各方主體的責、權(quán)、利，從而使政府從工程的組織建設上解脫出來，促 進了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府投資項目的“建設、監(jiān)管”實現(xiàn)了分離，政府從項目的具體實 施者，變成了真正對項目實施監(jiān)督的監(jiān)管者，使工程項目的監(jiān)管得到加強，同時也減少 了腐敗行為的發(fā)生。 　　充分利用代建單位的專業(yè)優(yōu)勢，提高了政府投資工程整體的建設水平。參與代建的 專業(yè)公司通過將以往項目管理采用的專業(yè)手段注入到政府投資項目中，有效的保證了工 程質(zhì)量和進度，并對工程的成本和投資進行了有效的控制。如他們可以通過優(yōu)化建設方 案，為項目節(jié)省投資，提高政府投資項目的投資效益；可以嚴格按照規(guī)范的招投標程序 ，選出優(yōu)秀的施工隊伍；可以準確的核定工程量和工程進度，避免施工單位搞“釣魚工程 ”等。 　　有利于落實責任制。對于實施代建制的項目，業(yè)主單位和代建單位要通過簽訂合同 來確定雙方的責任，由于責任相對明確，避免了過去那種臨時機構(gòu)撤銷后，對項目出現(xiàn) 的質(zhì)量、安全等問題無人負責的狀況，促使各方主體更好地履行各自的職責。 　　廈門運用市場機制，對政府投資項目實施代建制度的做法，在一定程度上解決了以 往政府投資項目“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的問題，通過對項目進行專業(yè)化、規(guī)范化 的組織建設與管理，提高了工程建設管理水平，并在控制建設規(guī)模，防止腐敗等方面起 到了積極的作用，得到了政府、有關(guān)部門和單位的廣泛認可，可以說廈門市實施項目代 建制度的嘗試取得了一定成效。 思考和認識 　　代建制度還存在一些亟待解決的管理漏洞 　　在《試行辦法》中，沒有明確規(guī)定對代建工作實施監(jiān)管的具體管理部門，由于主管部 門不明確，對代建單位的招投標、簽訂代建合同等工作就無法實施必要的監(jiān)控。如果在 項目具體實施的過程中出現(xiàn)問題，就無法及時發(fā)現(xiàn)和糾正，為將來項目的順利實施埋下 隱患?！对囆修k法》規(guī)定，業(yè)主單位的管理費不超過建設管理費的20％。按廈門市有關(guān)文 件的規(guī)定，一般的房屋建筑的建設管理費為項目總投資的3％，也就是說代建單位的代建 費最高可達到項目總投資的3％。但在《試行辦法》和相關(guān)文件中沒有明確設置代建費取費 下限和嚴格的標準，因此各代建單位在投標中存在無序競爭的現(xiàn)象，使代建費一降再降 。廈門市某個項目代建單位中標的代建費僅占項目總投資的0.7％。由于沒有擔保、保險 等相應的配套措施，這種做法很可能會將代建單位的風險轉(zhuǎn)嫁到對項目的管理水平上。 　　工程項目具體的實施方式不一致，不利于明確各方主體的責權(quán)利。如在實施代建制 度的項目中，有的項目是施工單位和代建單位簽訂施工合同，有的項目的施工單位則是 業(yè)主單位簽訂的施工合同。這就容易導致責任不清，互相推諉。對于政府投資工程，其 項目的具體實施方式是否應該相對固定值得研究。 　　業(yè)主的職責還需進一步明確，避免出現(xiàn)越權(quán)干預項目管理的行為 　　政府投資工程建設組織實施方式改革的一個目標就是要解決“建設、監(jiān)管、使用”多 位一體的矛盾，但在代建制的實施過程中，有些項目的“建設”和“使用”并沒有實現(xiàn)真正 的分離。我們在調(diào)研中了解到，一些業(yè)主單位為了部門利益，原本就不希望將項目交給 代建單位管理，因而在選定了代建單位后，一些業(yè)主單位并沒有嚴格按照廈門市制定的 《代建管理合同》的條款簽訂合同，而在項目實施過程中，仍然對一些本屬于代建單位應 做的工作進行干預。這些行為在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代 建單位的積極性和主動性，進而影響到項目的順利實施。 　　代建費偏低，代建單位缺乏動力 　　我們在與廈門市建設局和代建項目各方主體座談時，大家都提出了代建費用低的問 題，特別是對于一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，其主業(yè)本身就是利潤較高的行業(yè)，因此其參與代 建項目的動力并不完全是為了經(jīng)濟利益。但廈門市最近出臺規(guī)定，代建項目不再作為房 地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的業(yè)績，而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)下屬的監(jiān)理單位不得對該房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)代建 的政府投資項目實施監(jiān)理。這兩個規(guī)定使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與政府投資項目代建的熱情 大大降低。 　　我們認為，代建隊伍的選擇主要應考察其項目管理的水平、公司的業(yè)績以及項目班 子的構(gòu)成等，而不應將費用高低作為選擇代建單位的主要依據(jù)。而且，代建費用過低不 利于吸引高素質(zhì)的代建隊伍參與項目管理，不利于提高工程項目的建設水平，不利于代 建單位吸引人才，提高代建單位的工程管理水平，更不利于體現(xiàn)代建制度的優(yōu)越性。這 個問題已成為推廣項目代建制度的一個絆腳石。 　　代建單位的水平還需要進一步提高 　　在一些項目上，個別代建單位存在工作不到位的現(xiàn)象，一方面表現(xiàn)在代建單位在項 目上的人員配備不足，有的項目甚至出現(xiàn)過業(yè)主單位還要考核代建單位人員配置和出勤 情況的現(xiàn)象；另一方面表現(xiàn)在部分項目人員素質(zhì)和能力不夠，特別是對于在功能方面的 要求專業(yè)性較強的代建項目（如學校、醫(yī)院等），代建單位缺乏這方面的專業(yè)人才。出 現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因既有主觀原因，也有客觀原因，主觀原因是目前代建單位可選擇的范 圍過小，競爭不是很激烈，因此部分代建單位的服務意識和責任感不強；客觀原因是由 于代建費用偏低，代建單位無力提供足夠的人員或高水平的專業(yè)人員。 進一步實施改革的建議 　　引入項目管理制度，積極培育工程項目管理公司。在調(diào)研過程中我們感覺到，無論 是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)還是監(jiān)理單位，雖然都具有一定的專業(yè)水平，但由于項目管理均不是 其主業(yè)，他們在對項目進行建設組織管理時都有一定的局限性。首先是這些企業(yè)從事的 主業(yè)只是在某一方面與項目管理存在密切聯(lián)系，而在項目管理的其他方面不很擅長，像 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對項目的投資、組織等業(yè)務比較熟悉，對具體工程的質(zhì)量安全管理了解 相對較少；而監(jiān)理單位對項目的質(zhì)量安全管理比較熟悉，但對項目的前期組織又了解不 多。其次是作為副業(yè)，這些企業(yè)會不會重視項目管理這項業(yè)務的發(fā)展，如果他們沒有把 項目管理作為企業(yè)一項重要經(jīng)濟來源加以重視，就不會主動提高這方面的業(yè)務水平，而 項目的建設管理水平也就無法提高了。 　　工程項目管理是一種國際通行的工程建設項目組織實施的方式，是指從事工程項目 管理的企業(yè)（以下簡稱工程項目管理企業(yè)）受業(yè)主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工 程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務，其實質(zhì)與項目代建制度基本相 同，但內(nèi)容更加多樣化。因此，積極推行工程項目管理，培育專門的工程項目管理公司 ，是深化我國工程建設項目組織實施方式改革，提高工程建設管理水平，保證工程質(zhì)量 和投資效益，規(guī)范建筑市場秩序的重要措施。 　　作為政府投資工程建設組織實施方式改革的一種有益的探索，我們對項目代建制度 還需作進一步的研究，特別是如何能夠真正實現(xiàn)“建設、監(jiān)管、使用”相分離，如何進一 步明確業(yè)主單位和代建單位的責權(quán)利，如何通過引入工程擔保和保險等制約有效的方法 規(guī)范各方主體的行為等，使項目代建制度更加完善，在政府投資項目上發(fā)揮更積極的作 用。 　　對于沒有開展政府投資工程建設組織實施方式...
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