信息系統(tǒng)審計與信息系統(tǒng)監(jiān)理比較分析2
信息系統(tǒng)監(jiān)理與信息系統(tǒng)審計： 中國的實踐與美國的經驗 孫強 孟秀轉 [摘要] 建立信息化建設的第三方監(jiān)督對保證信息化建設的效益最大化至關重要。本文通過信 息系統(tǒng)監(jiān)理和信息系統(tǒng)審計的概念、產生動因等進行比較，分析我國信息系統(tǒng)監(jiān)理面 臨的新問題、新要求，并介紹美國信息系統(tǒng)審計的實踐經驗，在此基礎上提出對我國 信息系統(tǒng)監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的若干建議。 [關鍵詞] 信息系統(tǒng) 信息系統(tǒng)監(jiān)理 信息系統(tǒng)審計 比較 獨立性 1. 引言 “信息化帶動工業(yè)化”是我國長期的重要發(fā)展戰(zhàn)略，江澤民同志在十六大的報告中指出 ：“實現(xiàn)工業(yè)化仍然是我國現(xiàn)代化進程中艱巨的歷史性任務。信息化是我國加快實現(xiàn)工業(yè) 化和現(xiàn)代化的必然選擇。堅持以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，走出一條科 技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型 工業(yè)化路子?！边@段論述表現(xiàn)了我們黨對信息化建設的高度重視，也指明信息化帶出一條 新型工業(yè)化路子的光明前景。 目前，各地區(qū)、各部門都在認真貫徹十六大精神，十分重視推進信息化工作，我國信 息化建設已經進入新的階段，我國信息化事業(yè)已發(fā)展到一個新的階段。各級政府正在積 極推進“電子政務”，許多城市及企業(yè)也已著手整合與升級其信息化應用系統(tǒng)?？梢灶A計 ，全國將有更多、更大的信息系統(tǒng)建設項目展開。但是，在信息化推進過程中，存在不 同程度上的一些問題，主要表現(xiàn)在規(guī)劃制訂不夠科學，項目管理不夠嚴格，監(jiān)理機制不 夠健全，系統(tǒng)運行效益不夠明顯。致使相當一部分信息化項目失敗或未能實現(xiàn)預期目標 ，浪費了大量資源。究其根源主要原因之一是信息化建設第三方監(jiān)管機制的缺失和標準 的不健全。 國內外的實踐表明：信息化是有風險的，信息系統(tǒng)規(guī)模越大，功能越復雜，風險也就 越大。英國Kalido于英國時間2001年12月12日公布了有關企業(yè)信息管理的調查結果。調 查顯示，96％的企業(yè)對于本公司的信息管理系統(tǒng)感到不滿。關于目前正在使用的信息系 統(tǒng)，認為"所制作的報告缺乏一貫性"或者是"核對信息花費了太多時間"的企業(yè)約占70％ 。特別引人深思的是該調查是由美國Harte- Hanks以全球500強企業(yè)以及財富1000企業(yè)中的171家公司為對象通過問卷方式實施的。調 查對象中，40％以上的企業(yè)年交易額超過20億美元。其他主要調查結果如下∶回答目前的 信息系統(tǒng)不能靈活因應變化的企業(yè)約占60％；對于數據的精度表示擔心的企業(yè)約占60％ ；60％以上的企業(yè)正在策劃有關數據及信息的整合計劃。這充分說明，信息系統(tǒng)的建設 項目較之傳統(tǒng)工業(yè)工程項目成功率更低，風險也更加突出。 中央領導同志在國家信息化領導小組第一次會議中特別強調：信息化建設一定要講求 效益，不能搞花架子。因此建立并逐步完善我國信息系統(tǒng)審計制度是健康、有序地推進 信息化和落實領導小組會議精神的一項重要措施。 目前，在國內的信息化項目工程建設中，絕大多數用戶（業(yè)主）無法組織隊伍對信息 系統(tǒng)建設進行專業(yè)化管理，難以勝任從可行性分析、規(guī)劃設計、招標、方案評審到工程 監(jiān)理和工程驗收全過程的管理與組織協(xié)調工作，建設方和承建方在信息建設過程中存在 嚴重的信息不對稱問題。這表現(xiàn)為借助外援進行工程管理咨詢的案例越來越多，一些省 市的行業(yè)主管部門也開始在信息系統(tǒng)建設中推行由監(jiān)理進行工程質量管理的做法。但是 ，監(jiān)理介入信息系統(tǒng)在我國還處于一個探索的過程中。 我國加入WTO后，鑒于我國IT服務業(yè)未來巨大的增長空間，國際知名咨詢顧問公司、 專業(yè)技術服務提供商等紛紛搶灘我國市場。在信息系統(tǒng)第三方鑒證業(yè)務方面，他們提供 符合國際標準的信息系統(tǒng)審計服務。因此當前監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展面臨新的形勢，監(jiān)理工作 外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，勢將對我國監(jiān)理企業(yè)形成嚴重沖擊，本土監(jiān)理企業(yè)面臨前所 未有的嚴峻挑戰(zhàn)。監(jiān)理事業(yè)往何處去？這是擺在每一個監(jiān)理人面前的重大課題。每一個 監(jiān)理企業(yè)必須以發(fā)展的眼光、動態(tài)的觀點、創(chuàng)新的思想和創(chuàng)新的理論正確認識和判斷當 前的監(jiān)理形勢，增強危機感和緊迫感，迎接新的挑戰(zhàn)。 2. 信息系統(tǒng)監(jiān)理 1. 信息系統(tǒng)監(jiān)理概念 依據信息產業(yè)部《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》，信息系統(tǒng)工程監(jiān)理是指依法設立且具 備相應資質的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位，受業(yè)主單位委托，依據國家有關法律法規(guī)、技術 標準和信息系統(tǒng)工程監(jiān)理合同，對信息系統(tǒng)工程項目實施的監(jiān)督管理。 2. 信息系統(tǒng)監(jiān)理產生動因及其發(fā)展 1、信息系統(tǒng)監(jiān)理產生動因分析 監(jiān)理工作、監(jiān)理企業(yè)是我國在計劃經濟向市場經濟轉變的過程中在建設領域中應運而 生的，并取得了有目共睹的顯著成效，直接促進了工程監(jiān)理業(yè)的繁榮發(fā)展，這也導致在 通信業(yè)工程建設、信息系統(tǒng)建設等方面監(jiān)理的出現(xiàn)。因此，回顧建設工程監(jiān)理的發(fā)展， 將有助于對信息系統(tǒng)監(jiān)理的認識。 1988年7月建設部發(fā)布了《關于開展建設監(jiān)理工作的通知》，隨后又于1988年11月印發(fā) 了《關于開展建設監(jiān)理試點問題的若干意見》，使得試點工作有章可循。1989年，根據初 步試點取得的經驗，建設部制定了《建設監(jiān)理試行規(guī)定》，這是我國第一個比較完備的關 于工程建設監(jiān)理的法規(guī)文件，勾畫出具有我國特色的工程建設監(jiān)理制度的初步框架。19 91年又分別制定頒發(fā)了《建設監(jiān)理單位資質管理試行辦法》和《監(jiān)理工程師資格考試及注冊 試行辦法》，建設監(jiān)理法規(guī)制度進一步配套完善。1993年，上海市開始了工程設備監(jiān)理制 度的試點工作。1998年，國務院機構改革后賦予了國家質量技術監(jiān)督局“協(xié)調建立設備工 程監(jiān)理制度”的職能要求，隨后，國家質量技術監(jiān)督局擬定了《協(xié)調建立設備工程監(jiān)理制 度的方案》，在國家發(fā)展計劃委員會的指導和具體參與下，會同國務院有關部門，在國內 有關技術及咨詢機構的幫助、支持下,完成了設備監(jiān)理制度中有關規(guī)章的起草工作。此間 ，世界銀行、國家開發(fā)銀行等亦曾規(guī)定，其貸款的有關項目要有監(jiān)理公司監(jiān)理，并作為 申請貸款的項目單位獲得貸款的基本條件。由此開始推行建設工程監(jiān)理制度，監(jiān)理事業(yè) 得到持續(xù)快速發(fā)展，從而積累了一定經驗，取得了積極成效。發(fā)展至今建立了一套比較 完整的監(jiān)理法規(guī)體系，組成了一支規(guī)模較大的監(jiān)理隊伍，監(jiān)理出一批優(yōu)良的工程項目， 監(jiān)理工作在工程建設中發(fā)揮了重要作用，得到了各級領導的支持，得到了社會的普遍認 可，正逐步向規(guī)范化、制度化、科學化方向邁進。 但同時我國工程監(jiān)理事業(yè)經過十多年的發(fā)展，雖然取得了一定成績，但也存在不少問 題。如：監(jiān)理人員整體素質不高、監(jiān)理工作缺位、監(jiān)理取費普遍較低、監(jiān)理市場競爭機 制不健全、監(jiān)理企業(yè)缺乏自我積累和發(fā)展能力、監(jiān)理責任不明確、監(jiān)理工作缺乏系統(tǒng)的 理論研究、宣傳工作滯后等問題比較突出。 2、信息系統(tǒng)監(jiān)理的發(fā)展 目前信息系統(tǒng)工程的現(xiàn)狀類似于二十世紀八十年代以前建筑工程的狀態(tài)。自1988年建 設部頒布《關于開展建設監(jiān)理工作的通知》以后，特別是1996年建設監(jiān)理全面推行后，建 筑工程的質量普遍提高，業(yè)主和承建商之間的糾紛普遍減少，凡是出問題的工程，監(jiān)理 也有問題。因此，要求參考建筑工程的管理辦法對信息工程實施監(jiān)理的呼聲日益高漲， 這既是信息工程用戶（業(yè)主）的愿望，也是系統(tǒng)集成商的愿望，信息工程市場呼喚“第三 方”—信息系統(tǒng)工程監(jiān)理的出現(xiàn)。 早在1995年，原電子工業(yè)部就出臺了《電子工程建設監(jiān)理規(guī)定（試行）》。1996年，深 圳市成立了全國第一家信息工程質量監(jiān)督機構—信息工程質量監(jiān)督檢驗總站。1998年，西 安協(xié)同軟件股份有限公司經西安技術監(jiān)督局和西安市科委批準，獲得“計算機管理信息系 統(tǒng)工程監(jiān)理”資質認證，成為國內第一家獲此資格的公司。1999年6月，深圳市政府在國 內率先出臺了包括實施信息工程監(jiān)理條款在內的《深圳市信息工程管理辦法》，并要求首 屆我國國際高新技術成果交易會信息網絡工程實施監(jiān)理。2000年7月，深圳市信息化建設 委員會辦公室制訂了《深圳市信息工程建設管理辦法實施意見》，要求“市、區(qū)、鎮(zhèn)人民政 府及其所屬部門使用財政性資金（包括預算內資金、預算外資金、事業(yè)收入等），投資 規(guī)模在100萬元以上的信息工程建設項目必須遵照本實施意見進行立項、招投標、監(jiān)理、 質量監(jiān)督、驗收”。2002年7月，北京市信息化工作辦公室制定了《北京市信息系統(tǒng)工程監(jiān) 理管理辦法（試行）》，要求“本市推行信息系統(tǒng)工程監(jiān)理制度，建設單位應當通過協(xié)議 或者招標的方式優(yōu)先選擇具有相應資質等級的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位承擔監(jiān)理業(yè)務。各 級財政全部補助或者部分補助以及為社會提供公共服務的重大信息化工程項目必須通過 招標的方式選擇信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位，實行強制監(jiān)理?！?2002年11月，國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局公布《設備監(jiān)理單位資格管理辦法》，在該管理 辦法的21類設備工程專業(yè)中，涉及信息工程的共有三類，即信息網絡系統(tǒng)、信息資源開 發(fā)系統(tǒng)和信息應用系統(tǒng)。最近，在國家信息辦和國家標準管理委員會直接領導下，信息 化系統(tǒng)監(jiān)理規(guī)范化項目正在加緊制定中，并且是作為電子政務標準化項目的一個子項目 而提出的。預計在今年年底，監(jiān)理規(guī)范就要完成，經過試用和修改后，將上升為國家標 準。 2002年12月，信息產業(yè)部在廣泛征求意見和開展試點工作的基礎上，正式頒布《信息系統(tǒng) 工程監(jiān)理暫行規(guī)定》，這標志著我國信息工程監(jiān)理開始邁向科學化、專業(yè)化和規(guī)范化，也 預示著在我國即將出現(xiàn)一個新的中介服務行業(yè)，將很快涌現(xiàn)一批監(jiān)理機構和執(zhí)業(yè)人員， 從此信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工程師也將逐步成為國民經濟和社會信息化的“警察”。 但我國的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理目前僅僅是處在起步階段，事實上根據對國內信息化應用 程度較高的行業(yè)部門（如銀行、證券、保險、氣象、社保、旅游等）和部分大型企業(yè)（ 如華北制藥、哈爾濱軸承集團、哈爾濱飛機制造企業(yè)、躍進汽車集團、我國石化等）30 個樣本作為調查對象的調查結果顯示，對于大多數企業(yè)來說，項目監(jiān)理是個新概念。只 有30%的被調查者表示在某些信息化項目中使用過監(jiān)理服務。在70%未使用過項目監(jiān)理的 被調查者中，5%表示聽說過，95%表示知道建筑工程有監(jiān)理，但在IT信息化項目中引入監(jiān) 理還是第一次聽說。 圖1 監(jiān)理服務內容重要程度（引自胡敏《市場呼喚項目監(jiān)理》） 目前，我國還沒有一套完善的IT項目監(jiān)理制度，相應的監(jiān)理法規(guī)、監(jiān)理內容、收費標 準等也都沒有制定。特別是收費標準問題，大多數用戶采用協(xié)商解決。以北京城域網項 目的監(jiān)理費為例，其采用了建筑行業(yè)的監(jiān)理服務收費標準（2%- 10%），支付的服務費占整個項目資金支出的2%。廣大用戶也反映，項目監(jiān)理的標準如何 才能做到公正、科學，項目監(jiān)理的工作流程是否也應該規(guī)范，如何界定和權衡監(jiān)理公司 、用戶、IT廠商三方利益？監(jiān)理過程中出了問題，該怎么辦？，這一系列問題都需要不 斷探索。原北京市信息中心主任華平瀾表示，只有使監(jiān)理更加規(guī)范化，才能更好地推進 監(jiān)理工作，才能使信息系統(tǒng)的建設更加順利。事實上，與建筑等其他發(fā)展很成熟的行業(yè) 的監(jiān)理相比，對IT項目的監(jiān)理要難得多。并且由于信息技術是一個新興技術，它本身還 在不斷發(fā)展和完善，因此，即使制定出的監(jiān)理的內容和標準也不能僵化，需要不斷地變 更和完善。 3. 信息系統(tǒng)監(jiān)理的基本理論 信息系統(tǒng)監(jiān)理的中心任務是科學地規(guī)劃和控制工程項目的投資、進度和質量三大目標 ;監(jiān)理的基本方法是目標規(guī)劃、動態(tài)控制、組織協(xié)調和合同管理；監(jiān)理工作貫穿規(guī)劃、設 計、實施和驗收的全過程。信息工程監(jiān)理正是通過投資控制、進度控制、質量控制以及 合同管理和信息管理來對工程項目進行監(jiān)督和管理，保證工程的順利進行和工程質量。 1、成本控制 成本控制的任務，主要是在建設前期進行可行性研究，協(xié)助建設單位正確地進行投資 決策；在設計階段對設計方案、設計標準、總概（預）算進行審查；在建設準備階段協(xié) 助確定標底和合同造價；在實施階段審核設計變更，核實已完成的工程量，進行工程進 度款簽證和索賠控制；在工程竣工階段審核工程結算。 2、進度控制 進度控制首先要在建設前期通過周密分析研究確定合理的工期目標，并在實施前將工 期要求納入承包合同；在建設實施期通過運籌學、網絡計劃技術等科學手段，審查、修 改實施組織設計和進度計劃，做好協(xié)調與監(jiān)督，排除干擾，使單項工程及其分階段目標 工期逐步實現(xiàn)，最終保證項目建設總工期的實現(xiàn)。 3、質量控制 質量控制要貫穿在項目建設從可行性研究、設計、建設準備、實施、竣工、啟用及用 后維護的全過程。主要包括組織設計方案評比，進行設計方案磋商及圖紙審核，控制設 計變更；在施工前通過審查承建單位資質等；在施工中通過多種控制手段檢查監(jiān)督標準 、規(guī)范的貫徹；以及通過階段驗收和竣工驗收把好質量關等。 3、合同管理 合同管理是...
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