中國縣級政府財政預(yù)算行為
中國縣級政府財政預(yù)算行為 本研究描述了西北三個國家級貧困縣縣級政府預(yù)算決策機(jī)制。揭示出現(xiàn)存的機(jī)制導(dǎo)致只 有少數(shù)人能夠真正參與預(yù)算過程。其次，公民需求與政府支出重點之間相脫離，在某種 程度上導(dǎo)致了公共服務(wù)供給中社會公平性缺失，那些最貧困、最需關(guān)注的公民的需求被 置于視界之外，因此他們必須在政府預(yù)算范圍之外自籌自辦解決其公共品需求問題，這 是導(dǎo)致預(yù)算外資金大量存在的一個原因。因此，農(nóng)村稅費改革如果僅強調(diào)縮減預(yù)算外經(jīng) 費是不能從根本上解決問題的；相反，如果地方政府的公共開支重點不變、如果其背后 的政治決策架構(gòu)不變，上述的這些問題將繼續(xù)存在。 　　引言 　　過去三年中，中央政府進(jìn)行了一系列預(yù)算改革，包括新預(yù)算編制及審議方法的引入 ，新預(yù)算科目的采用及加大預(yù)算的監(jiān)督與審計等。這樣做的目的在于確保預(yù)算在促進(jìn)財 政秩序穩(wěn)定、提高管理問責(zé)制度和公共服務(wù)績效方面發(fā)揮其正常的作用。[1]前財政部長 項懷誠在第九屆全國人民代表大會第五次會議上關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及 2002年中央和地方預(yù)算草案的報告演講中指出：要加快改革的步伐，特別要繼續(xù)深化部 門預(yù)算改革，進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算編制。 　　部門的預(yù)算外收入要全部納入預(yù)算管理或財政專戶管理，部門預(yù)算要全面反映部門 及所屬各單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，支出要透明。他也強調(diào)，加快地方部門預(yù)算改革 步伐，擴(kuò)大省級財政實行部門預(yù)算的范圍，地（市）級財政也要為擴(kuò)大部門預(yù)算改革作 好準(zhǔn)備，有條件的地區(qū)還可以在縣級財政進(jìn)行部門預(yù)算改革試點。 　　預(yù)算行為本質(zhì)上是政治行為。長期以來，無論在何種經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，對財政預(yù)算的控 制都被認(rèn)為是決定性的。預(yù)算決策模式直接表明了政策制定過程中及政治舞臺上游戲者 之間的權(quán)力分配。[2]因此，任何預(yù)算改革的成功都受制于現(xiàn)有預(yù)算體制的政治架構(gòu)。實 際上，預(yù)算改革背后所隱含的就是權(quán)力的再分配。 　　通過對文獻(xiàn)的查閱，可以看出，國內(nèi)外學(xué)者在對中國改革趨勢的探討、各級政府部 門公共支出模式的分析以及對進(jìn)一步深入改革的建議等方面已經(jīng)做了很大努力。然而， 探討地方政府預(yù)算問題的研究卻相當(dāng)缺乏。在所查閱的文獻(xiàn)中，對此問題的研究總的來 講有兩條線索：一，現(xiàn)有許多研究主要關(guān)注中國財政體制的轉(zhuǎn)型問題，即計劃體制下的 中央集中體制如何向市場經(jīng)濟(jì)背景下的分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變。這些研究的重點通常聚焦于中 央、地方之間關(guān)系的演變，而這種關(guān)系變化主要源自兩者之間的財政責(zé)任與權(quán)力的重新 分配。中央和地方之間財政責(zé)任與財政能力的失衡已經(jīng)引起關(guān)注。一方面，在現(xiàn)有的分 權(quán)趨勢下，許多公共服務(wù)的提供已經(jīng)委托給地方政府；另一方面，財政稅收卻有集中于 中央的趨勢。二，學(xué)者們已經(jīng)注意到中國財政體制的一個顯著特征是大量預(yù)算外資金。 世界銀行指出，中國財政收入是很少的，僅占GDP 的14％。然而，預(yù)算外的資金收入?yún)s非常大。在這種情況下，預(yù)算作為引導(dǎo)公共支出的 工具的有效性受到了很大的制約。[3]因此，學(xué)界有一種共識，應(yīng)該進(jìn)行一項改革，把預(yù) 算外資金納入預(yù)算管理以使預(yù)算內(nèi)容更全面。 　　上述研究很好地揭示了我國財政結(jié)構(gòu)及政府間關(guān)系中存在的嚴(yán)重缺陷，但在把地方 政府作為一個分析單位并給予重視方面所做的努力還是非常有限的，特別是對地方財政 決策過程的政治機(jī)制的細(xì)節(jié)缺乏了解。而這恰恰對于正在進(jìn)行的改革以及上述問題的探 討都是非常重要的，因為，這種機(jī)制怎樣為改革提供動力，或者怎樣以很強的慣性抗拒 改革，都將決定任何改革的成敗。 　　本研究正是在上述問題驅(qū)動之下展開的。文章關(guān)注的焦點集中于縣級政府的預(yù)算行 為上。 　　主要研究的問題有：（1）縣級政府預(yù)算是如何制定的，由誰制定，為誰制定？（2 ）如何解釋預(yù)算結(jié)果的差異性？這些差異性的哪些有助于解釋政治過程的差異性？（3） 政府預(yù)算決策的社會性后果是什么？ 　　受由誰和為誰問題的驅(qū)使，本研究選擇教育部門作為切入點以對政府科層體制中各 部門之間的關(guān)系以及政策決策對公民的社會后果進(jìn)行深入研究。數(shù)據(jù)的收集過程首先集 中在縣級政策制定和政治操作上，繼之聚焦到一些利益相關(guān)者上，例如，學(xué)齡兒童，他 們的父母及在教育活動中的其他社區(qū)成員。 　　本論文分為四部分，第一部分主要是對國內(nèi)和西方相關(guān)文獻(xiàn)的評述，并在此基礎(chǔ)上 形成本文的分析框架。第二部分主要是對研究數(shù)據(jù)及方法進(jìn)行簡要介紹。 　　第三部分將主要介紹所研究個案地區(qū)的背景，包括他們的自然地理特征，經(jīng)濟(jì)、教 育發(fā)展?fàn)顩r。最后一部分主要討論實地調(diào)查的結(jié)果，并在此基礎(chǔ)概括出簡要的結(jié)論。 　　應(yīng)該強調(diào)的是，本研究仍在進(jìn)行之中，該論文也僅是對研究結(jié)果的初步總結(jié)。尚有 很多研究問題需要更深入的分析和更多的探討，這主要是由于現(xiàn)實中的預(yù)算過程具有很 強的暗箱操作性質(zhì)，缺乏透明度，這在后面部分將有更為詳細(xì)而具體的闡述。 　　另外，本研究把財政支出作為分析重點，而對財政收入問題給予的關(guān)注相對較少。 　　1、中國縣級政府財政預(yù)算行為：分析框架 　　在國內(nèi)外文獻(xiàn)中，關(guān)于財政預(yù)算行為的理論有三種：公共選擇理論，利益集團(tuán)理論 和權(quán)力等級理論。最近一些社會學(xué)家對中國的社會與國家之間關(guān)系的討論對政府行為包 括預(yù)算行為的研究也有借鑒意義。 　　公共選擇理論源起于公共財政理論，該理論對于公民投票行為如何表現(xiàn)公民意愿、 在公共政策的制定過程中起到了什么作用給予了相當(dāng)多的重視。[4]公共選擇理論學(xué)者們 所關(guān)注的是公民，即納稅人，需要政府做什么和怎么花錢與政府實際做了什么和怎么花 了錢之間的關(guān)系。從這個角度來看，預(yù)算應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)和社會選擇的一面財政鏡子。這種 分析范式下的核心問題實際上就是一個機(jī)制問題，人民的意愿得以確定和貫徹的機(jī)制， 政治問責(zé)制度得以建立的機(jī)制，政府行為的監(jiān)督機(jī)制。[5]與此相關(guān)，理論學(xué)者規(guī)定、假 設(shè)了幾種機(jī)制。一種是投票機(jī)制，在這種機(jī)制下，公民可以在最能反映他們支出意愿的 候選人之間做選擇。[6]另一種機(jī)制就是公民直接參與預(yù)算編制。最近在巴西所進(jìn)行的參 與式預(yù)算（PB） 　　試驗引起了廣泛關(guān)注。[7]直接參與預(yù)算并不是公民通過選舉政治代理人來參與預(yù)算 的決策，而是公民面對面的直接參與預(yù)算的制定過程，這是民主參與的最主要形式。這 種試驗的成功在一定程度上證明了這樣一個事實，即公民的參與對預(yù)算的結(jié)果有重要的 影響。 　　同第一種分析框架強調(diào)對公民個體與政府之間相互作用關(guān)系不同，第二種分析框架 以依據(jù)階層和利益聯(lián)盟而界定的團(tuán)體的角色及政治影響力作為關(guān)注的焦點。這種理論把 預(yù)算結(jié)果視為政治舞臺上游戲者自利的結(jié)果。新馬克思主義者把這些游戲者分為不同階 層，并認(rèn)為不同階層的利益支配著預(yù)算和分配的選擇。一些學(xué)者也認(rèn)為利益集團(tuán)支配、 甚至決定預(yù)算的編制。[8] 　　沿著這條思路，許多學(xué)者特別強調(diào)政府的角色地位和自創(chuàng)性。政府并非人民利益的 代表，而只是一部人利益的代表。他們自身利益的需求和主動性是決定把人民還是利益 集團(tuán)的要求和需要轉(zhuǎn)化為政府決策的重要因素。 　　第三種理論把政府的權(quán)力等級結(jié)構(gòu)視為分析的目標(biāo)。這一學(xué)派的一些學(xué)者認(rèn)為高層 行政部門制定大政方針，判斷政策環(huán)境，并在征求意見前把這些信息通過預(yù)算部門下達(dá) 各機(jī)構(gòu)。 　　[9]因此，影響預(yù)算結(jié)果的最重要的解釋變量就是高層行政部門所形成的決策。這一 學(xué)派也并不否認(rèn)利益集團(tuán)的影響，他們認(rèn)為利益集團(tuán)通過進(jìn)入高層決策部門作為影響決 策制定的切入點。 　　同樣也是著眼于政府結(jié)構(gòu)，Blecher 和Shue[10]對中國縣級政府提出一個描述性模型。 　　在這個模型里，中國的縣級政府要兼顧條塊兩個系統(tǒng)的利益導(dǎo)向。一方面，大多數(shù) 縣級行政機(jī)構(gòu)是垂直管理系統(tǒng)的最低分支機(jī)構(gòu)和層級，這個層級一路往上就是我們通常 所說的中央政府。另一方面，縣級部門有其自身責(zé)任，既對上一級的政府部門負(fù)責(zé)，也 要對其轄區(qū)內(nèi)的合作、團(tuán)結(jié)以及整體發(fā)展負(fù)責(zé)。于是，根植于政治框架內(nèi)的政府部門有 兩個委托- 代理鏈，而縣級政府部門都是代理人。在一個鏈中，中央政府是其最后委托人，在另一 個鏈中，公民是其最后委托人。一些重要的社會學(xué)家認(rèn)為，實際上在一定程度上，地方 政府只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)。[11]從這些學(xué)者的觀點來看，地方政府的合法性不是因 為其作為地方公民利益代表的政治實體，而是源于其作為基層政權(quán)機(jī)關(guān)的緣故。因此， 地方政府和官僚的利益，正如其決策反映出的那樣，往往是同地方人民意愿相脫離的。 　　換句話說，在這樣的政治體制下，地方政府容易脫離當(dāng)?shù)厝嗣袢罕?。按照張靜的說 法是： 　　在利益分離的結(jié)構(gòu)下，基層政權(quán)完全忽略了其需要自下而上的政治基礎(chǔ)問題，它越 來越眼睛朝上，工作目標(biāo)越來越專注于上級的滿意，而不是社會的滿意，它越來越具有 主動性，越來越多地相信發(fā)動、教育和改造社會地組織權(quán)威作用。這一切都源于，它的 權(quán)利來源越來越依賴官方（上面）的支撐，而非依賴社會的承認(rèn)。于是乎，它也就越來 越從當(dāng)?shù)厣鐣睦嬉惑w化結(jié)構(gòu)中分離出來，成為一個獨立的、專權(quán)的權(quán)力團(tuán)體，它不 必考慮其權(quán)威地位和社會利益的一致性問題，因為它的權(quán)威無須依賴社會授予；它也不 必考慮建立社會監(jiān)督以補充國家監(jiān)督不足的問題，因為它從不懷疑自己代表著社會利益 。[12] 　　按照這個理論，地方政府的掌權(quán)者團(tuán)體變成了一個自我服務(wù)的利益團(tuán)體。因為缺乏 社會約束，因此它可能任意地處置社會財產(chǎn)，某種程度上是以公用或組織的名義對社會 資產(chǎn)壟斷使用。 　　另一具有重要影響的傳統(tǒng)財政預(yù)算理論是漸進(jìn)主義理論學(xué)說。這一理論基本上是一 種描述性模型。根據(jù)Wildavsky 的著名觀點，財政預(yù)算是一個增量的概念而不是一個總量的概念。 　　起初對設(shè)立這樣一個機(jī)構(gòu)的想法是每年對全局進(jìn)行積極的考慮，重新評估現(xiàn)有項目 相對于其他可能選擇的價值。而實際的情況是，預(yù)算一般是以上一年的預(yù)算為依據(jù)，僅 重點進(jìn)行一些小范圍的增減考慮。13]漸進(jìn)主義強調(diào)財政預(yù)算制定過程和結(jié)果。在這種分 析框架中，最后的預(yù)算撥款是因變量，最重要的解釋變量或自變量是財政預(yù)算基數(shù)，特 別是上一年的預(yù)算撥款數(shù)額。漸進(jìn)主義模式的基礎(chǔ)在于對參與者的發(fā)展戰(zhàn)略和行為的判 斷、觀察以及財政預(yù)算模式的穩(wěn)定性。在這個過程中，首要的參與者就是政府機(jī)構(gòu)。 　　本研究中涉及三個主要問題：（1）縣一級財政預(yù)算編制是如何制定的，包括由誰制 定，為誰制定？（2）如何解釋預(yù)算結(jié)果的差異性？這些差異性的哪些有助于解釋政治過 程的差異性？（3）財政預(yù)算決策的社會性后果是什么？可以說，本研究首要目標(biāo)是對當(dāng) 前現(xiàn)狀加以探究說明，如財政預(yù)算包括哪些工作，其程序是什么，哪些人參與了財政預(yù) 算，哪些人沒有參與，在預(yù)算過程中，參與者意見一致性是如何達(dá)成的，以及最后的決 定在什么基礎(chǔ)上提出才是合理的等。在對這些問題描述的過程中，漸進(jìn)主義——即財政預(yù) 算基數(shù)是決定最后預(yù)算撥款的最重要因素——的理論預(yù)設(shè)將被檢驗。在研究過程中對誰是 受益者的問題也是需要給予關(guān)注的重要方面。對此問題分析的首要對象是財政政策、公 共產(chǎn)品分配以及由縣級政府任意支配的財源中的利益攸關(guān)者。同時，那些社會上最需要 幫助和最貧困人群的公共服務(wù)方面的財政承諾也是研究的重點。 　　需要提醒的是，中央與地方關(guān)系的變化也是一個重要的決定因素。然而，因為這涉 及包括財政收入在政府間的分配、各級政府間的財政責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付等復(fù)雜的因素，而 這些都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了本文的研究范疇，因此將其留待進(jìn)一步的研究。 2、數(shù)據(jù) 　　本論文僅是對中國西北某省三個貧困縣（后簡稱I 縣、C 縣和G 縣）實地調(diào)查的初步總結(jié)。數(shù)據(jù)來源包括兩類：在實地調(diào)查基礎(chǔ)上獲得的關(guān)于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn) 、學(xué)校及鄉(xiāng)村的數(shù)據(jù)；國家、省、縣級的數(shù)據(jù)資料來源于一系列管理數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)來 源在論文的數(shù)據(jù)引用中將被提到。 　　本研究關(guān)于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和學(xué)校數(shù)據(jù)收集的實地調(diào)查工作起止時間為2000年1月至 2002年3月，對象為西北某省。在研究過程中，也收集到一些相關(guān)的事件陳述、政策文件 和官方數(shù)據(jù)。 　　這三個縣都是國家級貧困縣，每年都有中央和省級的轉(zhuǎn)移支付資金。事實上，這三 個縣的本級財政收入在財政支出中所占的比例分別僅為19.34%，10.55%和10.55%，這遠(yuǎn) 低于全國平均水平。這些縣的本級財政收入僅為472萬元到778萬元不等，這也遠(yuǎn)低于當(dāng) 年全國的平均水平。另外，教育支出在縣級財政支出中也是相當(dāng)有限的。在這三個縣中 ，教育支出占財政總支出的比率分別僅為16.07%，18.26%和18.92%，而全國當(dāng)年平均水 平為24.27%. 　　就教育發(fā)展而言，所調(diào)查的三個縣都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國其它大部分地區(qū)。根據(jù)該省教...
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