產業(yè)政策與中國汽車工業(yè)
產業(yè)政策與中國汽車工業(yè) 2003-08-14 　 1994年中國《汽車工業(yè)產業(yè)政策》正式實施，極大地促進了中國汽車工業(yè)的發(fā)展，汽車產 銷規(guī)模在20世紀90年代初跨入百萬輛，短短的10年時間內，在2002年又躍升超過300萬輛 ，增長速度遠遠超過了此前的40年。汽車產業(yè)在中國經濟中的支柱產業(yè)重要性正在逐漸 顯現(xiàn)。2001年11月，中國正式加入世貿組織，對汽車產業(yè)而言，這不僅預示著將面臨更 大的挑戰(zhàn)和機遇，而且標志著中國汽車產業(yè)將進入一個新的發(fā)展時期。2002年，中國入 世的頭一年，汽車市場需求出現(xiàn)了“井噴”式爆發(fā)，產銷規(guī)模首次突破300萬輛，增幅創(chuàng)出 了自1993年以來的新高。轎、客、貨車三大車型產銷量均突破百萬輛，特別是轎車增幅 超過50%，市場份額躍居汽車行業(yè)首位。2003年增速持續(xù)擴大，市場需求倍增，轎車已逐 漸成為行業(yè)的領軍產品，在部分地區(qū)已經開始出現(xiàn)轎車家庭普及化的跡象，國內汽車產 業(yè)呈現(xiàn)出不可遏制的快速增長勢頭。市場的快速擴張亟待有明確的規(guī)劃目標來指導我國 汽車產業(yè)的發(fā)展方向。1994年制訂的《汽車工業(yè)產業(yè)政策》在近10年的實施過程中已經逐 漸暴露出諸多計劃經濟色彩和與WTO規(guī)則不協(xié)調的內容，而且近年來，在具體項目的實施 過程中，突破產業(yè)政策限制的個案已逐年增多。為適應今后產業(yè)發(fā)展形勢和WTO規(guī)則，國 家已經決定要對原產業(yè)政策中的內容進行修改，制訂《汽車產業(yè)發(fā)展政策》。新產業(yè)政策 將在原政策中已有的工業(yè)、投資和技術政策基礎上，根據(jù)WTO的規(guī)則進行修改，并增加了 對汽車服務體系、知識產權、產品認證等諸多相關涉及領域的政策制訂?！镀嚠a業(yè)發(fā)展 政策》的實施，將進一步加速汽車產業(yè)的發(fā)展步伐，推動中國汽車產業(yè)的穩(wěn)步、健康發(fā)展 。 　　一、《汽車工業(yè)產業(yè)政策》實施前中國汽車工業(yè)的發(fā)展進程 　　在《汽車工業(yè)產業(yè)政策》實施前，汽車工業(yè)40年的發(fā)展基本都處在我國計劃經濟時期 。此階段，我國汽車產業(yè)的發(fā)展主要是為了滿足工業(yè)生產和軍備的需要，通過計劃組織 生產和調撥。因而，汽車產業(yè)主要是通過國家出臺的規(guī)劃、政府部門的計劃和政策來指 導企業(yè)開展生產活動。在此期間，汽車產業(yè)的規(guī)模較小，在國民經濟中的比重不足1%， 從對國家經濟影響力的角度看，制訂產業(yè)政策的重要性不十分明顯。20世紀90年代以后 ，隨著市場化程度的提高，計劃調控力的削弱，特別是汽車產業(yè)的快速發(fā)展和在國民經 濟中重要性的提高，國家必須要有產業(yè)政策來指導汽車行業(yè)的發(fā)展方向，并用具體政策 措施來保障汽車產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和目標的實現(xiàn)。因而，1987年以后，產業(yè)政策的制訂工作 已逐漸列入了行業(yè)管理的議事日程。 　　從《汽車工業(yè)產業(yè)政策》實施前中國汽車工業(yè)的發(fā)展進程看，1953年7月，列入第一個 五年計劃的第一汽車制造廠在長春動工興建，1956年7月建成投產，年生產能力3萬輛。 到“二五”末期的1965年，除一汽外，我國陸續(xù)建成了南京、上海、北京和濟南4個汽車制 造廠和一批地方性配套的小汽車零部件生產廠，汽車年生產能力達到6萬輛。1966年生產 汽車5.6萬輛，其中，轎車300輛。1966年以后，國家開始興建二汽、川汽、陜汽三家主 要生產軍用越野車的三線汽車制造廠，到1977年基本步入穩(wěn)定投產階段。1969年以后， 全國各省、市、自治區(qū)(除西藏外)均建起汽車制造廠，到1980年，全國約有汽車制造廠 56家，改裝車廠192家，汽車零部件廠近1900家。其中在1969—1971年，汽車產銷規(guī)模高 速增長，從1968年的2.5萬輛，躍增為1971年的11.1萬輛，年均增幅達到67.7%，我國汽 車產業(yè)跨上了“階梯型”增長的第一級臺階。 　　1980年以后，汽車工業(yè)進入了全面發(fā)展階段，產品結構全面調整，生產能力迅速擴 張，老產品全面實行換型，改變了汽車產品三十年一貫制的落后局面，“缺重少輕”的局 面明顯改觀，特別是轎車在汽車中所占比例從1980年的2.4%逐年快速增長，1990年達到 8.3%，1993年達到17.71%。期間，外資涉足汽車產業(yè)，國外巨頭開始與我國汽車企業(yè)合 資生產轎車。1991- 1993年，我國汽車產業(yè)進入了第二次高速增長階段，從1990年的50.9萬輛，增長到1993 年的130萬輛，年均增幅達到50%，我國汽車產業(yè)跨上了“階梯型”增長的第二級臺階。 　　隨著產業(yè)規(guī)模的壯大，汽車產業(yè)在國民經濟中的作用越來越重要。1993年以后，國 家正式提出將汽車產業(yè)作為國民經濟的支柱產業(yè)來重點發(fā)展。1994年3月，中國《汽車工 業(yè)產業(yè)政策》正式頒布實施。 　　二、《汽車工業(yè)產業(yè)政策》對中國汽車工業(yè)發(fā)展的影響 　　隨著《汽車工業(yè)產業(yè)政策》的頒布實施，我國汽車產業(yè)進入了一個全新的發(fā)展階段。 在當時的歷史背景下，產業(yè)政策的制訂是為了使汽車生產基本滿足國內市場需求，解決 汽車行業(yè)發(fā)展的“散、亂”問題，實現(xiàn)規(guī)模經濟，促進產業(yè)組織的合理化，增強企業(yè)集團 競爭力和產品開發(fā)能力。 　　《汽車工業(yè)產業(yè)政策》從產業(yè)的組織政策、技術政策、投融資政策、外資利用政策、 進出口管理政策、國產化政策等方面制訂了鼓勵、扶植大汽車企業(yè)集團發(fā)展的政策和措 施，提出了在2010年以前形成3—4家具有一定國際競爭力的大型汽車企業(yè)集團并使之實現(xiàn) 自主開發(fā)能力的發(fā)展目標；力爭在2010年使汽車工業(yè)成為國民經濟的支柱產業(yè)。該產業(yè) 政策沒有具體的實施辦法，優(yōu)惠政策中多以“優(yōu)先安排”、“積極支持”等模糊性的詞語來 闡述，因而削弱了可執(zhí)行性。但是《汽車工業(yè)產業(yè)政策》的出臺也極大地激發(fā)了國內汽車 大企業(yè)開展行業(yè)重組、擴大企業(yè)規(guī)模的熱情。特別是在1991—1993年汽車市場形勢一片大 好的背景下，大汽車集團陸續(xù)提出了建設百萬輛能力的目標，汽車行業(yè)出現(xiàn)了一波又一 波的重組、并購熱潮。汽車產業(yè)生產能力的迅猛擴張為1999年后國內汽車市場規(guī)模的快 速增長奠定了基礎。 　　1993—1995年，生產能力建設成為汽車產業(yè)發(fā)展的主要目標。這不僅是由于產業(yè)政策 規(guī)定新建項目的設計能力必須達到10- 15萬輛的經濟規(guī)模，鼓勵大型汽車企業(yè)向30萬輛、60萬輛、甚至百萬輛級規(guī)模發(fā)展；同 時市場形勢的火爆也使汽車企業(yè)普遍感覺到生產能力是制約企業(yè)發(fā)展和市場擴張的最主 要瓶頸。期間，10萬、15萬輛生產能力的轎車、輕型車項目建設在國內陸續(xù)展開，中型 車、輕型車行業(yè)的兼并、重組現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，國內主要汽車企業(yè)的生產能力迅速提升。 1996年以后，一汽集團、東風公司的生產能力已達到50萬輛以上，上汽集團的生產能力 達到30萬輛，天汽、長安等公司的生產能力達到15萬輛，當時全國的汽車生產能力已經 達到280萬輛。然而，1994年以后國內汽車市場的驟然回落使汽車企業(yè)立刻面臨著生產能 力嚴重過剩的問題，需求不足成為制約國內汽車產業(yè)短期發(fā)展的最主要矛盾。 　　1993年下半年，為抑制國內經濟過熱，政府實行了以“治理通脹，貨幣緊縮”為核心 的宏觀調控政策，過快增長的通貨膨脹率明顯下降，國民經濟增長呈現(xiàn)出乎穩(wěn)回落的“軟 著陸”特征。經濟增幅的回落和貨幣緊縮政策對國內汽車市場形成了較大的沖擊，市場需 求被明顯遏制，“買方”市場逐漸形成。 　　1994年，國內汽車產量增幅僅為4.36%，比上年(為22.14%)下降了17.78個百分點， 載貨汽車產量出現(xiàn)了負增長，轎車和客車迅猛增長的勢頭明顯趨緩，市場需求趨于暫時 性飽和狀態(tài)，而且汽車市場需求的增幅回落態(tài)勢仍在延續(xù)。國內主要汽車生產企業(yè)剛剛 建成的生產能力大量放空，企業(yè)經營效益明顯下滑，多數(shù)企業(yè)的日常生產經營正在逐漸 步入困境。 　　1996年，國內汽車產量增幅達到了20世紀90年代以來的最低點——1.53%，遠低于199 3年以前的增幅。1993年汽車產量比3年前的1990年增加了近80萬輛，而3年后的1996年汽 車產量僅比1993年增加18萬輛，年均增幅僅為4.5%，遠低于同期的汽車行業(yè)生產能力的 擴張速度。 　　1999年以后，國家實施的“加大基礎設施投資、拉動內需”經濟刺激政策的作用逐漸 顯現(xiàn)，經濟呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，汽車市場需求快速增長。1999年汽車產量增幅達到12.5 2%，自1993年以來首次出現(xiàn)了兩位數(shù)的增長，并呈現(xiàn)出貨、客和轎車三大車型同步穩(wěn)健 增長的格局。此后，汽車產量增幅一直保持著兩位數(shù)的快速增長態(tài)勢，市場需求開始趨 于活躍。 　　2002年，國內汽車產銷規(guī)模首次突破300萬輛，市場需求同比增長了36.65%，僅次于 1992年的需求增長率，汽車需求重又出現(xiàn)了旺銷景象，轎車產銷增幅達到50%，市場份額 接近40%，已躍居國內汽車市場首位，成為拉動汽車行業(yè)增長的領軍車型。我國的汽車產 業(yè)正在跨上“階梯型”增長的第三級臺階。 　　從我國《汽車工業(yè)產業(yè)政策》實施后汽車工業(yè)走過的10年歷程可以看出，1996年以后 ，隨著市場化進程的不斷加快，指導思想中帶有計劃經濟時期色彩的《汽車工業(yè)產業(yè)政策 》所起的作用正在逐漸削弱，汽車產業(yè)發(fā)展和汽車企業(yè)的經營戰(zhàn)略已經基本脫離了《汽車 工業(yè)產業(yè)政策》的指導。由于產業(yè)政策對20世紀90年代中后期汽車市場形勢的嚴峻性估計 不足，過分強調了規(guī)模經濟的重要性，而對汽車產業(yè)的開發(fā)能力及其形成方式考慮較少 ，在對汽車產業(yè)未來發(fā)展的指導性上出現(xiàn)了一定的偏差，導致了汽車企業(yè)集團為了追求 規(guī)模經濟而產生了行業(yè)內盲目投資、盲目并購重組，加劇了企業(yè)經營的惡化。同時，部 分汽車企業(yè)為了自身生存和市場競爭的需要，采取變通手段，突破了《汽車工業(yè)產業(yè)政策 》的政策性限制，又在很大程度上降低了產業(yè)政策的權威性。1999年以后，《汽車工業(yè)產 業(yè)政策》已經基本起不到對我國汽車行業(yè)發(fā)展和汽車企業(yè)經營模式進行指導的作用，特別 是在中國入世以后，其中的部分條款與世貿規(guī)則明顯沖突，需要進行全面的修訂。 　　三、入世后《汽車工業(yè)產業(yè)政策》與汽車工業(yè)發(fā)展相矛盾的若干現(xiàn)象 　　在當時歷史背景下，《汽車工業(yè)產業(yè)政策》主要是針對汽車工業(yè)發(fā)展過程中存在的“散 、亂、低、慢”問題(即生產廠家多、投資分散、審批項目亂、重復引進低水平產品、定 點廠建設及國產化速度慢)調整產業(yè)結構，重點發(fā)展大企業(yè)集團，實現(xiàn)規(guī)模經濟。最終目 標是確立少廠點、大批量生產體制和少數(shù)大型企業(yè)間有序競爭的市場結構。然而，在具 體的實施過程中，汽車工業(yè)發(fā)展卻出現(xiàn)了與《汽車工業(yè)產業(yè)政策》相悖的現(xiàn)象。 　　1.計劃經濟的指導思想和缺乏政策的后續(xù)實施保障措施使汽車產業(yè)缺乏競爭力：《汽 車工業(yè)產業(yè)政策》的指導思想仍然是堅持用政府計劃的手段扶植國有大型企業(yè)集團的發(fā)展 ，明確要求汽車企業(yè)的生產和市場實現(xiàn)集中化、規(guī)?；O立政策壁壘阻止新建企業(yè)的 進入和小規(guī)模企業(yè)的發(fā)展。計劃經濟的指導思想，加上對20世紀90年代中后期市場需求 預測的偏差，導致了產業(yè)政策對汽車企業(yè)集團戰(zhàn)略決策的一定程度上的誤導。企業(yè)集團 盲目求大，缺乏競爭力。建立少數(shù)大型企業(yè)有序競爭的市場結構，使汽車行業(yè)陷入了缺 乏自由競爭、政府干預而形成的壟斷格局。汽車企業(yè)缺乏必須形成產品開發(fā)能力和核心 競爭優(yōu)勢的壓力，而產業(yè)政策中又沒有具體措施來扶植汽車企業(yè)形成產品開發(fā)能力。以 上種種，導致了汽車產業(yè)雖然已經形成了一定的規(guī)模，但缺乏國際市場競爭力和發(fā)展后 勁，無法步入良性發(fā)展的運行軌道。 　　毋庸質疑，生產集中化和經濟規(guī)模優(yōu)勢是我國汽車產業(yè)具備競爭力的必要條件。但 只有經過自由競爭的市場洗禮，在此基礎上形成規(guī)模經濟優(yōu)勢，企業(yè)才有可能具備真正 的競爭力。而我國汽車企業(yè)缺乏的恰恰是這一點。計劃經濟時期制訂的《汽車工業(yè)產業(yè)政 策》過于強調計劃管理當時出現(xiàn)的散亂現(xiàn)象而忽視了市場競爭。而且在產業(yè)政策的制訂過 程中又忽視了市場多變性的特點，沒有根據(jù)市場的變化特點來指導產業(yè)發(fā)展，從而形成 了我國汽車工業(yè)特有的“規(guī)模不經濟”現(xiàn)象。 　　近年來，國內主要汽車生產企業(yè)已經開始意識到這一點，基本不再為盲目追求規(guī)模 經濟而進行大規(guī)模的投資，市場需求已成為汽車企業(yè)進行項目投資時考慮的首要因素。 因而，部分企業(yè)紛紛繞開產業(yè)組織政策的醒目規(guī)模限制，采用“小批量、低起點、滾動發(fā) 展”的模式進行項目投資建設。 　　2.沒有真正實現(xiàn)行業(yè)結構的合理化。根據(jù)《汽車工業(yè)產業(yè)政策》的發(fā)展目標，行業(yè)結 構合理化表現(xiàn)為“達到同一類汽車產品產量居國內前三家企業(yè)的銷售量在國內市場占有率 達到70%以上”，形成2—3家大型汽車生產企業(yè)集團和6—7家汽車生產骨干企業(yè)。根據(jù)這一 發(fā)展目標，在政府的干預下，國內主要汽車企業(yè)集團在20世紀90年代中期進行了大規(guī)模 的并購、重組。然而，汽車工業(yè)并沒有因此而形成相應的產業(yè)規(guī)模和市場壟斷度，其中 的大部分項目反而由于經營績效低下變成了企業(yè)的沉重負擔，嚴重削弱了汽車企業(yè)的競 爭力，阻礙了企業(yè)集團的健康發(fā)展。而在市場壟斷程度較高的中、重型車領域，由于缺 乏市場競爭和企業(yè)低效經營，近年來眾多行業(yè)外企業(yè)在重型車...
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